两项文化领域法律列入全国人大常委会立法规划第一档项目
□法制网见习记者 朱琳 □ 法制网记者张媛 当前，我国文化立法盲点较多，法律的数量不足，某些领域还存在“无法可依”情况。 《法制日报》记者获悉，近日，公共文化服务保障法和文化产业促进法被列入全国人大常委会立法规划第一档项目。 “相比其他领域法律比较完善，文化立法方面的法律还应跟上步伐。”全国人大教科文卫文化室主任朱兵指出，党的十八届四中全会明确提出建立健全文化法律制度，目前文化立法方面的工作正在有序的进行中，这充分表明我国对加强文化法治建设的高度重视，也充分体现了全国人大常委会切实贯彻落实中央精神、通过法治手段推进经济社会和文化建设全面发展的积极努力。 文化立法之现状 还处于初级阶段 我国文化领域的立法数量总体偏少。据不完全统计，截至目前，我国法律法规总数约38000多件，其中文化法律法规有1042件，占全部法律法规总量的2.7%，其中文化法律仅占全部法律的1.7%。 全国人大常委会制定的文化法律仅有4件，分别是文物保护法（1982）、档案法（1987）、著作权法（1990）和非物质文化遗产法（2011）。 除此之外，我国文化立法层次也较低。大部分为法规和规章，权威性、系统性、针对性不够，法律效力低，对违规违法者起不到约束和震慑作用。 朱兵说，这说明文化领域的立法相对滞后，文化立法的结构有失均衡，一些法律法规缺乏应有的严密性，而地方法规效力层次偏低，法规间存在冲突，给实际操作造成困难。 “总体来说，我国的文化立法还处于初级阶段，线条较粗，与蓬勃的文化发展很不相称，法律保障也不完善。改革开放以前，我国对文化领域更多的是一种政策性的管理方式，管理极其严格且变动频繁，限制了文化与思想的自由发展。”中国传媒大学文化发展研究院院长范周说。 “文化领域的法律特别是基本法律制度的空白情形亟待扭转。”北京大学中国立法学研究中心研究员、浙江工业大学法学院副院长石东坡说。 “这种现象产生的原因不是单一的，这其中有体制改革的原因，在深化体制改革的过程中，很多因素都是在不断变动的，很多经验需要不断累积，这是一个发展的过程，不是一蹴而就的。”朱兵解释说，重视不够也影响了文化的发展，过去太过于偏重发展经济，发展文化也是“文化搭台，经济唱戏”，这是不对的，经济和文化需要共同发展，不可能割裂开来。 “政府主管部门习惯用文件代替法律，目前，我国多通过政府指令、行政法规、规章、政策、指导意见来调整文化发展，缺少全国人大的高层次立法。本应该通过法律解决的问题，却要借助行政手段来干预，‘以言代法’‘以权压法’现象时有发生，极大挑战了法律的权威性，由此出现了诸多乱象。”范周补充道。 文化立法之提速 立法规划第一档 党的十七大报告向全党发出了“推动社会主义文化大发展大繁荣”和“兴起社会主义文化建设新高潮”的号召；明确把文化作为“国家软实力”提出来；强调加强对外文化交流，吸收人类优秀文化成果，提高中华文化影响力。 党的十八大报告中提出了经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设五位一体总体布局，全面深刻地阐述了文化在当前社会发展中的重要地位，提出了建设社会主义文化强国的奋斗目标，把文化建设的问题提到了一个前所未有的历史高度。在新的形势下，文化立法面临难得的历史性机遇。 朱兵说，以习近平为总书记的党中央审时度势，高屋建瓴，以文化创新为引领，高度重视文化在发挥我国综合国力中的重要作用，使之成为推动全面建设小康社会，实现中华民族伟大复兴中国梦的一个强大力量。这是“建设社会主义文化强国”“大幅提高我国文化软实力”的必然要求。 对于公共文化服务保障法和文化产业促进法被列入本届全国人大常委会立法规划第一档项目，朱兵说，这三类立法项目是有区别的，第一档是本届内应提请审议的，第二档是条件成熟时提请审议的，第三档是继续研究论证的。 原来公共文化服务保障法和文化产业促进法都是放在第三档的，之所以现在放在了第一档，朱兵认为，一方面，党的十八大以后，三中全会、四中全会都明确地提出“加快文化领域的立法”，全国人大常委会也及时调整了立法规划；另一方面，公共文化服务保障法和文化产业促进法这两部法律相当重要，是文化领域的基本法，立法条件比较成熟，立法的必要性和可行性很充分，它们的及时出台将为我国公共文化发展和文化产业促进提供较完备的法制保障，而且作为上位法，也为其他相关法规规章的制定提供法律依据。 作为公共文化服务保障法立法工作组组长，朱兵认为，将近一年半的时间，经过反复征求意见包括向社会公开征求意见，条件和时机都比较成熟了。他个人希望公共文化服务保障法能在今年下半年提请审议。 石东坡强调，全国人大常委会立法规划第一档项目，意味着在国家立法层面的必需和必须。“必需”是在立法依据、权限的合法性、正当性前提下，具备该项目充分的立法调整的必要性、立法时机的成熟性、立法条件的健全性和立法需求的紧迫性。“必须”是在立法资源配置的保障性、立法议程的明确性、立法进度的程序性和立法产出的必然性上，该项目务必作为全国人大常委会在规定期限内的作为义务和立法职责。简言之，前者是“很需要”，后者是“必须立”，合起来，是要“立得出”。 石东坡说，在地方立法中，文化立法得到积极的探索性发展。广东、江苏、上海、湖南等地的公共文化服务保障的立法，深圳、太原、西安等地的激励文化产业发展的立法，北京等地的公共文化基础设施的立法，云南等地的民族文化资源保护的立法等在增强文化立法的科学性、把握文化立法的规律性、增强文化立法的操作性方面有着可贵的进步。这些地方法律都为国家层面文化领域基本法的制定积累了实践经验。 朱兵强调说，文化建设是社会全面发展和进步中的重要组成部分，文化要发展，一个不可或缺的重要保障就是重视并加强文化立法工作，提高文化建设法治化水平。在立法规划中，列入的文化法律共8部，它们是公共文化服务保障法、文化产业促进法、网络安全法、公共图书馆法、电影产业促进法、著作权法（修改）、文物保护法（修改）、以及广播电视传输保障立法，在整个规划中占相当比重，这在全国人大立法史上是前所未有的，随着“四个全面”战略布局不断深入贯彻落实，文化立法必须担负起应有的责任和任务。 □ 解读 我国文化领域缺失基本法 两部法将成为文化建设支柱性法律 法制网见习记者 朱琳 法制网记者张媛 “我国现行法律缺少文化方面的基本法律。”北京大学中国立法学研究中心研究员、浙江工业大学法学院副院长石东坡指出，所谓基本法律，是指由全国人民代表大会制定的调整国家和社会生活中带有普遍性的社会关系的规范性法律。 “公共文化服务保障法和文化产业促进法这两部法律对文化建设来说就是基本法律，也是文化法律的最重要的法律，是整个文化建设的支柱性法律。”石东坡说，这两部法律都属于上位法，属于指引性的法律，对行政法规、行政规章、地方性法规等形成具有指导性作用，相信在上位法的指引下，更多各地相关立法也将浮出水面。 公共文化服务保障法： 文化领域“社会保障法” 公共文化服务保障法，是与民生密切相关的，即保障人民的基本文化权益，通过建设公共文化服务体系，满足人民群众基本文化需求，如听得到广播、看得到电视、读书看报、进行公共文化鉴赏、参与公共文化活动等，对此政府有责任、有义务予以保障和扶持。 这些年国家财政拨出专款对广大边远地区、农村地区进行广播电视“村村通”“户户通”、送戏送影送书下乡等，如新疆开展直播卫星户户通、“村村通大喇叭”工程，有效解决农牧民收听收看难题；广东政府为解决渔民的收听收看在渔船上安装电视等。 全国人大教科文卫文化室主任朱兵说，这些都是免费的，是为了保障他们基本的文化权益，都属于公共文化服务的重要内容，可以说，我国在公共文化服务保障方面确实投入了巨大力量，下了大力气。我国是一个大国，要实现文化建设战略目标，保障公民的基本文化权益，必须通过法律来形成一个长久的持续性的保障，成为一个法律制度的保障，这是我们立法的主要目的。 石东坡说，公共文化服务保障法，核心主旨是“促进基本公共文化服务标准化、均等化”，是文化领域的“社会保障法”“政府义务法”和“人权实现法”，是一部文化领域的主干法，其亮点将聚焦在现代公共文化服务体系的构建之上，诸如政府公共文化服务的财政投入、保障项目、保障标准、覆盖范围以及公共文化服务的实现途径和评价机制，尤其是城乡一体化的保基本、促公平、可获得的基本公共文化服务指标的法律设定。 文化产业促进法： 文化经济政策法定化 党的十八大明确提出了4项战略任务：其中一项就是文化产业成为国民经济支柱性产业。 朱兵认为，文化产业是具有经营性质的，它与公共财政所支撑和保障的公共文化服务不同，是通过市场行为、经营行为来促进文化产品、文化消费的发展。文化产业要成为国民经济支柱产业，需要通过市场来调节。文化产业是社会生产力发展的必然产物，是随着我国社会主义市场经济的逐步完善和现代生产方式的不断进步而发展起来的新兴产业，是推动我国产业结构调整、实现创新驱动发展战略的一个重要环节。它与公共文化事业相对应，两者都是社会主义文化建设的重要组成部分。由于其方式、特点、规律与公共文化服务不同，这就需要制定专门的文化产业法来促进其发展。 石东坡认为，制定文化产业促进法，基本任务是“把行之有效的文化经济政策法定化，健全促进社会效益和经济效益有机统一的制度规范”。在既有的一系列文化财政、金融、科技、人才等的产业政策、公共政策基础上，该法将进一步实现文化产业振兴、激励为导向和基调的产业政策的系统性整合，疏浚其中的政策障碍和政策梗阻，强化文化产业的支柱性地位和社会、文化与经济的多重功能，确立政府发展文化产业的积极性、保障性、引导性的职责，构建起文化产业发展的基础性的社会生态与治理环境，真正实现在文化产业发展上的政策激活向着持续的法治保障轨道上的转变。 “文化产业促进法的草案目前还没有公布，有关方面正在抓紧起草，因为其涵盖面相对而言更加广，涉及到方方面面，比如与互联网、科技、金融、财税等都有关联，这就意味着管理制度体系的问题，面临要解决的问题也会相对复杂，相信这部法律的出台，必将极大推动文化产业的发展。”朱兵说。 □ 观点 文化缺失如何完善？ 国内许多旅游人员有不文明举动、网络谣言屡禁不止、老人摔倒不敢扶起……诸如此类事例屡见不鲜。在朱兵看来，这是一种文化缺失的表现。他说，文明古国不能中断文化影响力，“实现中华民族伟大复兴的中国梦”必需充分弘扬中华优秀传统文化精神。 “前段时间‘优衣库不雅视频’事件，上传此类视频其实是危害网络安全和社会秩序的行为，当事人可能由于不懂法而在无意中触碰到法律底线。”范周举例说，再如，对于学术领域的学术抄袭问题，社会对其更多的是进行道德谴责，但很少有人意识到这已经违反了著作权法，是对他人劳动成果的窃取，已经变成了违法行为。 范周说，文化建设不仅要有法可依，还必须严格执法，对违法行为追究责任，这就需要抓好文化普法宣传工作，增强全社会的法律意识，营造一种全民懂法守法的氛围。 立法队伍如何加强？ “文化立法的法制理论研究还相对薄弱，研究队伍较少，文化法律的创制落后于社会的实际，落后于文化发展的要求。”朱兵说，近几年我们也在加强队伍研究，这方面也在逐步改善中。 范周建议说，要形成一支稳定的文化立法研究队伍，在高校开设文化立法相关专业，尤其是在博士和博士后阶段培养一批专业的文化立法研究人才，为文化立法工作提供坚实的理论和人才支撑。他还指出，我国的文化立法工作正处于起步阶段，工作量巨大且复杂多变，应特别注重对相关资料的搜集、归纳和整合，充分有效地管理和利用各类信息资源，建立文化立法数据库，为科学研究和决策管理提供前提条件与技术支撑，提高文化立法工作效率。 “在立法或法学的智库建设中自觉地将文化立法作为重要的努力方向，以更为丰厚的文化法学研究成果为文化立法提供理论论证、智力支撑和决策支持。”石东坡认为。 立法滞后如何解决？ “要保证文化立法工作的顺利进行，必须从国家层面加以重视，将文化立法纳入国家立法体系；要转变政府职能，深化行政审批制度改革。”范周强调，还应调动广大文化从业人员、管理者、人民群众的积极性，允许地方根据自身实际制定出相应的实施细则，并应根据执行过程中遭遇的问题和困难，及时补充、调整、修订相关条文，增强文化立法的针对性、可操作性和现实适应性。 范周指出，我国已加入《保护世界文化和自然遗产公约》《保护非物质文化遗产公约》《公民权利和政治权利国际公约》《经济、社会及文化权利国际公约》等一系列国际公约，但由于国内立法滞后，在某些领域尚未形成较好的衔接。应充分利用WTO规定的国际贸易的规则，结合本国实际和国际国内出现的新情况、新问题、新趋势，不断更新理念，有选择地借鉴其他国家的立法经验，建立同国际接轨的文化法律法规体系，保护中国文化企业的利益，为其在海外市场拓展更大的发展空间提供保障。 两部法律如何实施？ 对于公共文化服务保障法和文化产业促进法的实施，石东坡提出了具体建议： 对于公共文化服务保障法方面，应当运用文化领域协同治理的理念和机制，焕发政府主导的社会协同的公共文化服务和文化建设的积极性，确立政府采购、委托生产、特许经营等的公共文化项目外包的法定方式，采用激励措施引导多方积极参与公共文化服务合作，形成公共文化服务的多元供给模式；建立公共文化投资绩效评估、内容评价和绩效考核制度，以及国有公共文化资产管理制度，尊重和体现文化权益实现的主体地位和决定作用，建立健全基本文化需求反馈机制、公共文化服务机构运营的公众参与、公众评价制度。 对于文化产业促进法方面，应建立健全文化产业政策绩效评估、动态调整和信息披露制度，增强文化产业政策调整的实效性，提高文化产业基金的引导功能；从资金制度、产业人才培养制度、新技术促进制度、流通制度，尤其是文化科技型中小企业的促进制度等方面贯通文化创意的生成、产品的生产、流通、消费的各个产业环节来设置其中进行制度规范和法律激励的调整节点；协调文化产业促进法与著作权法等知识产权法之间的立法关系，合理运用著作权、文化遗产权支撑文化产业发展，走一条富有民族特色、本国特色和时代特色的文化产业发展道路。