王敬波教授：综合执法体制改革的着力点

党的十八届三中全会《决定》和党的十八届四中全会《决定》都提出推进综合执法。改革传统的条块分割的管理体制，破除部门壁垒是综合执法体制改革的关键。为深入推进综合执法，需要完善执法依据、优化执法方式、再造执法程序、共享执法信息。 　　随着我国经济社会的不断发展，利益组合关系的日益复杂，社会事务的重叠性和交叉性更加明显，传统执法体制带来的多头执法或推诿执法等问题已成为当前人民群众反映较多的问题。行政执法体制改革作为我国行政体制改革的重要组成部分，发展方向包括两个层面：纵向上理顺不同层级政府的事权和职能，减少执法层次；横向上推进综合执法和跨部门执法，整合、减少执法队伍种类。党的十八届三中全会《决定》和党的十八届四中全会《决定》都提出推进综合执法。目前已经开展综合执法体制改革的领域包括城市管理、文化系统的跨部门综合执法，农业、交通等领域进行的相对集中行政处罚权，以各地行政服务中心为依托的相对集中行政许可权制度。改革传统的条块分割的管理体制，破除部门壁垒是综合执法体制改革的关键。为深入推进综合执法，需要完善执法依据、优化执法方式、再造执法程序、共享执法信息。 　　 完善综合执法的法律依据 　　我国现行的法律体系是在部门主导下形成的：不同法律，基于不同的立法目的，构建不同的管理模式并规定不同的法律责任。部门立法体制的局限性无法适应日益复杂的经济社会发展的现实。实践中，同一行为违反多个法律的情况并不少见。依据各个法律分别处罚，既不符合行政效率，也违背“一事不再罚”的原则。综合执法有利于执法效率，但是需要解决不同法律依据之间的衔接。 　　以无照摊贩占道经营食品为例，其至少违反《无照经营查处取缔办法》、《道路交通安全法》（占用道路从事非交通活动）、《食品安全法》（违法从事食品生产经营活动）三个方面的法律规定。工商机关、交通机关、食药机关都可以根据不同的法律行使监管职能。如果工商机关以无照为由进行处罚，造成实践中同样是占道经营的无照商贩和临街店铺的出店经营，可能出现不同的监管机关：前者由工商机关处罚，后者由交通部门处罚。类似的违法行为，会产生新的权限重叠。如由食药机关按照食品安全方面的法律进行处罚，实践中则造成比邻经营的无照食品摊贩和无照服装摊贩，面临不同的监管机关，不符合执法效率原则。但如果按照违法占道进行处罚，则无论经营什么的无照商贩和临街店铺的出店经营，违法行为的优先顺序都是占用道路，可以避免监管机关的交叉，实现集中处罚的目的。占用道路进行经营与市容环境卫生密切相关，该职责可以转由城管机关集中管辖。为体现公平原则，对于无照商贩占道经营、临街店铺出店占道经营，都应按照最密切联系原则，选择适用道路交通方面的法律作为处罚依据。 　　随着社会管理的发展和综合执法的推进，很多法律空白问题更加突出。例如城市化的推进使得城市地下空间的开发利用日益增多，尤其在一些大城市，大量的地下空间得到商业开发。但是，目前关于地下空间的立法还处于缺失状态。再如，在市容环境领域的执法过程中，城管综合执法机关经常需要对没收的物品、先行登记保存的物品、暂扣的物品、相对人遗弃的物品以及部分无主物进行处置。而目前关于罚没物品的处置缺乏可操作性的办法，使得一些鲜活物品的处置无法可依。因此，为适应综合执法的推进，必须加快相应立法和制度建设，为综合执法提供充足的法律依据。          综合运用多种执法方式 　　综合执法需要打破部门藩篱，形成多部门联合，综合运用多种方式、多种机制，将政府监管和社会参与结合起来。例如，违法建设是城市管理中的难点，事后的强制拆除成本高，执法效率低，因此拆除违章建筑作为最后的监督管理手段，无法杜绝违法行为，这就需要将监督管理的重心前移，将重点放在前面的审批防控上，将事后的处置和事前的防控结合起来。不同部门的管理方式应综合运用，建立相互关联机制，发挥综合执法合力的优势：对于违章建筑，工商部门可以针对申请经营活动的单位和个人的经营场所进行合法性审查，对于利用违法建设进行经营活动的单位和个人不予核发证照，等等；通过房屋登记部门与综合执法部门合作限制违法建设的买卖、出租或者抵押行为，对于违章建筑不予办理有关产权转移、抵押登记等手续；改变政府部门单打独斗的格局，建立举报防控机制，建立由社区居委会、地区城管分队、街道办事处等组成的防控体系，力争在第一时间发现违法建设，将违法建设消灭在萌芽状态。 　 　整合与再造执法程序 　　行业执法的特点是分立：不同的机关或者一个机关的不同机构行使的权力高度同构，相互协作机制缺位。综合执法改革对不同性质的权力在机关和机构间实现重新整合，前端的行政许可权和中端的行政检查权以及末端的行政处罚权、强制权适当分离，科学配置给不同的机关或者机构行使，相互之间形成有效制约。权力格局发生的变化必然需要重新再造权力运行和执法程序。加强执法与管理之间的衔接，增加违法者的“违法成本”，有助于遏制违法行为。行政指导、行政合同等柔性行政方式与行政处罚、行政强制等刚性行政方式的综合运用，需要改变将不同行政行为单独进行程序设置的规则，而将综合运用的不同行政行为方式整合在一起，进行流程再造，以便优化执法程序，提高执法效率。 　　 共享执法信息和开放政府数据 　　从中央到地方的条条管理强化了部门壁垒，加剧了部门间的信息封闭。综合执法需要加强上下级政府和同级政府的部门间的信息流通和协作制度。此外，需要建立政府与社会共享信息机制，将公民、法人和其他组织的违法行为记入统一的执法信息平台，相关部门共享信息，提高执法效果。政府及其部门的执法公示制度为社会利用执法信息提供必要的条件。大数据技术和业务的兴起，引发了社会对数据开放的强烈需求，掌握重要数据资源的政府成为开放信息资源的带头人。政府数据资源向社会开放和利用已经成为政府在互联网时代构建新型管理和服务模式的基础性支撑，是实现政府治理透明化、社会管理扁平化、公共服务多元化的创新型手段。 　　权力的集中和分立不是绝对的，集权和分权是对立统一的。没有绝对的集权，也没有绝对的分权。同样，专业执法和综合执法都是必要的。二者的目标都是实现