政府立法亟须突破“部门起草”

21.01.2016  10:26

      政府立法亟须突破“部门起草”——访北京大学法学院教授湛中乐

  近些年来,特别是党的十八大以来,党中央、国务院高度重视政府立法工作,要求不断提高政府立法质量。《法治政府建设实施纲要(2015—2020)》就“完善依法行政制度体系”作出明确部署,其中要求“完善政府立法体制机制,重要行政管理法律法规由政府法制机构组织起草”。如何认识《纲要》要求的重要意义,记者采访了北京大学法学院教授湛中乐。

  记者:行政立法从部门起草到突出政府法制机构的主导作用,这种转变旨在解决什么问题?

  湛中乐:目前绝大多数行政立法都是由行政主管部门先行起草。之所以如此,是因为行政主管部门对于所要规范的领域有着相对丰富的管理经验,对于现实存在的急需立法规范的事项较为熟悉,对存在的问题较为清楚。起草的内容更具针对性和可操作性。

  当然也要看到,行政立法往往成为一些部门占有权力资源的方式、分配既得利益的手段,它们通过行政立法,将上位法的一些规定作扩大解释,或将一些不明确的、职责交叉的管理领域,按有利于本部门的角度加以规定。

  如此带来的结果便是行政立法的部门化倾向,使得一些行政立法与上位法发生冲突,立法质量不高,也不符合群众的切身利益,造成公民权利义务不恰当地增减。如今,《纲要》提出“重要行政管理法律法规由政府法制机构组织起草”,就是要打破这种局面,确保行政立法的“合法性”、科学性。

  记者:《纲要》对政府法制机构提出了新的更高要求。当前,政府法制机构自身还存在哪些“发展短板”,亟须加强和改进哪些方面的工作?

  湛中乐:相比行政主管部门,政府法制机构更加超脱,更加中立,没有部门利益,这是它们的身份优势。同时,政府法制机构长期从事法律法规的立、改、废、释工作,对我国法律体系、法律知识、立法技术更加了解,这是它们的专业优势。近些年来,各级党委政府也越来越重视政府法制工作,从重大行政决策的合法性审查,再到规范性文件的备案审查,从担任政府法律顾问,到组织各级领导干部集中学法,政府法制机构的重要性越来越凸显,发挥作用越来越突出。

  为了更好地推进行政立法,政府法制机构应进一步加强“内外兼修”,对外应建立健全政府协调机制,负责组织立法协调,并加强政府部门内部的磋商,发挥各自优势,协商解决立法中的争议和难点。对内组织开展立法人员接受高水准的业务培训和实务锻炼,丰富扩展立法人员的视野,及时更新法律知识和提高理论研究水平,不断改进立法技术,增强适应工作岗位的能力。

  记者:行政立法质量的提升,不仅仅是立法主体的改变,还涉及方方面面。还有哪些地方亟须完善?特别关于“引入第三方”的新要求,您如何看待?

  湛中乐:今后突出政府法制机构的主导作用,旨在确保行政立法的合法性。但“合法性”只是立法质量的一个基础,行政立法还必须坚持“立足中国实际、解决实际问题”,必须兼备“合理性”。这就需要进一步拓展公众参与渠道,在立法项目过程中,广泛深入征求群众意见,使得群众的利益诉求得到充分表达,合法权益在制度建设中得到充分保障。

  此外,《纲要》就“引入第三方”作出了新要求。所谓第三方,就是排除了被授予权力的一方,也排除了直接享有权利、承担义务的一方。比如,我们要进行食品药品的行政立法,如果单纯由食品药品监管部门起草草案,容易形成行政权力垄断。如果由食品药品企业起草更不可取。而第三方,是把上述这两者都排除掉,第三方与草案没什么根本利益关系,但是对法律法规又非常熟悉。这实际上是对完善立法体制、推进科学立法、提高立法质量的一次新探索。
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