政府权力清单制度的法治维度

　“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验，有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止。”政府究竟有哪些权力？党的十八届四中全会明确提出：推行政府权力清单制度，坚决消除权力设租寻租空间。2015年中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于推行地方各级政府工作部门权力清单制度的指导意见》，一些地方在推行权力清单方面作了有益探索，取得了积极成效，权力清单制度已然成为规范地方政府权力、推进法治政府建设的重要环节。同时，我们也注意到，权力清单制度推行过程中所暴露的清权不彻底、制权不规范、晒权不主动、查权不严明等问题不同程度地存在，对这些问题若不能引起足够重视并加以解决，权力清单制度的法治初衷将大打折扣，法治政府建设的成本也将随之增加，最终折损的是法治中国建设这一伟大工程。为此，需要从法治维度对政府权力清单制度予以认真审视。 　　 权力清单制度的法治价值 　　权力清单制度是深入推进依法行政的内在要求。党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确指出：深入推进依法行政，加快建设法治政府。深入推进依法行政事关法治政府的建成、事关依法治国基本方略的实现。当前，改革已经步入深水区和攻坚期，各种利益交织、矛盾错综复杂，政府在全面深化改革进程中究竟扮演一个什么样的角色，将深刻影响改革的进程与质量。通过权力清单制度实现“简政放权”即是政府的一场自我革命，权力清单依据法律规定给政府权力“瘦身”，让行政权力“减肥”，既找准了政府定位，也捍卫了行政法治，是深入推进依法行政的内在要求。 　　权力清单制度是提升官员法治素养的基本途径。政府官员哪些能为，哪些不能为；哪些从前能为，如今不能为；哪些事情该办，何时办结，不办或拖办应当承担什么样的法律责任，这些都在权力清单上写得清清楚楚、明明白白。权力清单制度让官员厘清了为与不为的界限，认清了法与非法的底线，权力清单制度推行的过程即是官员学法、知法、用法的进程，亦是提升官员法治素养的基本途径。 　　权力清单制度是着力构建法治政府的重要抓手。习近平总书记强调：坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设。如果把法治政府视为一座高楼大厦，权力清单制度则是撑起这座高楼的坚实地基。用权力清单管住权力的滥用与恣意，让政府不再任性、让官员不能违法、让群众不用“走后门”，这是法治国家、法治政府、法治社会建设的最佳契合点。 　　 权力清单制度的法治原则 　　首先是权力法定原则。“法无授权即禁止”，对政府而言，权力依法设定是一项基本原则，它是法治政府的题中要义。凡是法律没有规定的，政府就不得为之，更不能在法律之外设权、用权。当下，有的地区争相列举权力，有的部门有意逃避责任，有的权力放虚不放实，有的权力明减暗增，权力清单所呈现的内容迥异、花样迭出，给权力清单的规范化和法治化带来了挑战。 　　其次是权责统一原则。“有权必有责，用权受监督”，权力清单并不只是政府权力的简单罗列和堆积。“法定责任必须为”，权力清单必须与责任清单一同制定、一并推行，只有实现权力与责任相统一，政府才能更好地行使权力、履行职责，才能有效避免越权、滥权等违法行为的发生，才能遏制“有利不放”、“无利推让”等不良势头的蔓延。 　　再次是权力公开原则。“阳光是最好的防腐剂”，权力只有在阳光下运行，才能避免权力寻租和权力腐败。政府权力清单制定出来之后，公开便是重要环节，只有让政府权力接受社会公众的监督，人民群众才能知道政府具有哪些权力、担负何种职责，社会公众才能明白政府哪些可以为，哪些不能为，这将对法治政府形成外部监督和倒逼。 　　最后是权利保障原则。“一切权力属于人民”，政府权力是人民授予的，这是政府合法性的来源和基础。因此，政府权力的存在，其根本意义在于保障公民权利。政府权力的设置应当有助于最广大人民根本利益的实现，从这个意义上说，政府不能一味地扩充自身的权力，而是要通过限权与削权以充分保障公民的权利。当下，我们所推行的行政审批制度改革和“壮士断腕”式的简政放权正是权利保障原则的有力彰显。 　　 权力清单制度的法治保障 　　要依法清权。清权是前提，应以是否具有法定职权为标准，对政府权力进行系统梳理和认真清理，把具有法律法规明文授权的行政职权列入权力清单，对没有明文授权的行政权力坚决予以清除；根据新修改的《立法法》的规定，政府规章不得减损公民权利或增加公民负担，因此，对只有政府规章依据或者规章增设公民负担的行政职权应予以清理。此外，根据法律位阶的不同和下位法不得与上位法相抵触的原则，对明确违反上位法的行政权力应及时删去。 　　要规范制权。制权是核心，针对地方政府权力清单制定过程中出现的主体不统一、内容较混乱、程序不规范等问题，迫切需要通过“规范制权”以实现权力清单制度的规范化和法治化。各地方可先行制定地方性法规，对权力清单的制定主体、基本内容、实施程序等作出一般性规定，待条件成熟之后，由国务院出台行政法规，对全国范围内的地方政府及其工作部门的权力清单制度进行统一规范。 　　要公开晒权。晒权是关键，公开晒权要求将每项行政职权的名称、类型、设定依据、实施主体、行使程序、监督方式以及法律责任等，通过政府网站、办公场所、电视报纸、微信微博等方式广而告之。通过公开晒权，认真吸纳人民群众的意见和建议，以及时发现问题、不断完善清单。 　　要严格查权。查权是保障。合法性审查是支撑权力清单制度在法治轨道上运行的基本保证。在审查对象上，合法性审查应包括制定主体、权力内容等方面；审查程序上，可先由政府自行审查，然后交由同级人大常委会进行审核。充分发挥人大常委会对权力清单制度的监督审查作用，可避免政府既当“运动员”又做“裁判员”的情形出现；审查方式上，可采取书面审查、实地调查、召开座谈会等多种方式，广泛听取社会公众和专家学者的意见。 　　（作者单位：宁波大学法学院）