放权半年，地方立法接住了吗（鉴政）

本报记者张璁 735.06万常住人口，7603.28亿地区生产总值，1579.01亿财政总收入……广东佛山市长期以来都困扰于人口资源环境压力。然而，面对一些城市管理亟待解决的问题，国家和广东省制定的一般性法律法规都难以满足需要。 　　今年8月，佛山市向社会公布了立法计划，其中佛山的历史文化街区和历史建筑将最早分享到立法体制改革的红利。作为岭南文化发源地的佛山将迎来符合自己实际、具有可操作性的首部地方性法规。 　　如今，距离立法法的修改已有半年，各地是否都已经开始行使地方立法权？对于那些面对新权力还处在“初学乍练”阶段的地方，又面临哪些新情况？碰到了哪些新困难？ 　　不搞“一刀切” 　　●推动设区市行使地方立法权要实事求是 　　“设区的市立法工作政治性、专业性强，不能急于求成，既争取尽早使我省设区的市行使地方立法权，又要实事求是地考虑各市的立法需求和立法能力，不搞‘一刀切’。”广东省人大常委会主任黄龙云认为，这项工作的推动必须积极稳妥，成熟一批，确定一批。 　　就广东而言，新行使地方立法权的市有17个，但是珠三角地区与粤东西北地区的差异和需求较大，因而将其分为3批分类分批实施。 　　全国人大常委会法制工作委员会主任李适时表示，立法法将确定设区的市开始制定地方性法规的步骤和时间授权省区人大常委会，一般先期确定行使立法权的设区的市应当在人口数量、地域面积、经济社会发展情况方面排名靠前。“当然，这一标准也不是绝对的，有的地方虽然人口不多、面积不大、经济社会发展水平一般，但有一些特殊问题急需通过立法解决，并且在立法机构设置、人才储备等方面已满足进行地方立法的需要，也可以先期确定其开始行使立法权。” 　　新疆人大常委会就在基层调研中发现，实践中出现的新情况、新问题找不到直接的上位法，而基层治理中总结提炼的好经验、好方法又难以直接转化成法律。“下面的干部有个最大的担心，就是目前这些以文件推行的政策施行两年、三年之后怎么办？”新疆维吾尔自治区人大常委会副主任马明成说，“立法的急需也成了立法之难，调研中基层干部多次呼吁尽快把地方治理经验上升到法的位置。” 　　不能越“红线” 　　●地方立法权要明晰权限，防止越界 　　立法权的收与放，会不会又陷入“一收就死，一放就乱”的怪圈？中国人民大学教授朱力宇认为，防止地方立法权被滥用，最重要的还是坚持在我国施行多年的地方立法“不抵触、有特色、可操作”的原则，“地方下位法不得同上位法相抵触，特别是不能与宪法和法律相抵触，同位阶的法律规范之间也应当保持和谐统一，这是维护国家法制统一的必然要求。” 　　除了“不抵触”以外，全国人大法律委主任委员乔晓阳还提醒，地方立法还要注意防止地方保护和部门利益法制化。他认为，立法工作中部门化倾向、争权诿责现象让一些立法实际上成了一种利益博弈，这与法治格格不入，必须从立法源头上予以防止。对此，党的十八届四中全会决定也指出，要“明确立法权力边界，从体制机制和工作程序上有效防止部门利益和地方保护主义法律化。” 　　针对这一问题，此次立法法修改将设区的市的地方立法权限定为“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等”，于是在9月上旬召开的第二十一次全国地方立法研讨会上，与会代表的注意力集中在两个亟须澄清的关键问题上：第一，“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等”中的“等”字的理解究竟是“等内”还是“等外”，与会代表有较大的分歧；第二，由于城市管理千头万绪、牵涉面广，“城乡建设与管理”是否把人大对城市管理的立法权限限制在近似与城市规划的范围内？ 　　“这里的‘等’，从立法原意讲，应该是等内，不宜作更加宽泛的理解。”李适时表示。不过，对于三项立法权限的理解，全国人大法律委在关于立法法修正案（草案）审议结果的报告中对此作了专门说明：“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项，范围是比较宽的。比如，从城乡建设与管理看，就包括城乡规划、基础设施建设、市政管理等。” 　　最缺的是人才 　　●立法能力和队伍编制问题是制约瓶颈 　　“我们的法工委只有4个人，真正学法律专业的就1人，其它3人都不是学法律的。”  江西省南昌市人大常委会法制工作委员会主任谢文斌谈起从事地方立法的人才时直摇头。 　　根据全国人大常委会的最新统计，31个省级人大法工委中，大多数未满编。原49个较大的市法工委中，多数也未满编，其中人数最多的深圳为14人，而最少的仅有3人。 　　立法人才队伍的好坏首先影响的就是立法质量。浙江省人大常委会在其关于设区的市开展地方立法工作的研究中直指问题：从目前情况看，设区的市立法队伍弱，没有人才储备，立法工作制度机制不健全，开展地方立法起步困难。容易导致制定出来的法规不能完全符合科学立法、民主立法的要求，也难以抵御部门利益法制化的倾向，因而在立法质量上面临的考验更多、压力更大、任务也更艰巨。 　　截至今年3月，浙江省除杭州、宁波外，温州、舟山同时设置了法制委员会和法制工作委员会，湖州只有法制委员会，嘉兴只有内务司法委员会…… 　　然而，这些机构无论名称是法委、法工委或内司委，事实上都只是从事内务司法工作，并无直接的立法工作经验。设区的市立法能力的掣肘，已成为顺利开展地方立法工作的瓶颈。 　　同时，李适时还认为，所有设区的市州行使立法权后，各省区人大法制委、常委会法工委的工作量也将明显加大，“无论是法规批准、备案审查，还是工作指导、人员培训，都将面临过去从未有过的压力，必须未雨绸缪、早作打算。” 　　面对立法人才不足该如何解决的问题，一些地方人大认为现在编制“贫富不均”“忙闲不均”，应该积极争取同级党委领导支持，统筹研究解决机构编制、人员配备问题；也有的已经着手摸底本地法律人才储备情况，采用新增编制招录人才、内部调剂专业人才和向社会购买服务等方式，配足配强立法工作力量；还有的地方调动本行政区划内高等院校、科研机构法律人才和律师等社会力量，共同参与立法相关的工作。 　　全国人大常委会法制工作委员会副主任阚珂则关注“缺人”现象的背后：“问题的关键主要不在于缺编制，而是缺乏适合这项工作的高素质人才。”