为推动PPP改革提供法律保障

                                                                                                                                                                                                              记者　　蒲晓磊
　　为完善政府和社会资本合作(PPP)领域法律制度,鼓励和引导社会资本参与基础设施和公用事业建设运营,提高公共服务质量效率,近日,国家发改委组织召开基础设施和公用事业特许经营立法工作领导小组第一次会议,部署加快推进特许经营立法。
　　在国家发改委看来,特许经营立法作为PPP领域的基本法律制度,有着涉及领域广泛、利益主体多元、运行机制复杂、监管链条较长的多重特点,制定过程中需要把握好多个原则。目前,立法工作领导小组会议确定了争取今年三季度上报国务院的目标,并按此倒排时间表,明确各阶段任务和时间节点。
　　“下一步,国家发改委将继续从全局出发,依托特许经营立法工作领导小组工作机制,与各有关部门协同配合,增进工作合力,加快工作节奏,强化制度和政策衔接,高效优质地完成好立法任务。”国家发改委有关负责人说。

加速立法有利于更好推广PPP
　　最近两年,PPP备受青睐。
　　对于PPP的定义,国务院办公厅2015年5月22日转发的财政部、国家发改委、中国人民银行《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》明确:政府和社会资本合作模式是公共服务供给机制的重大创新,即政府采取竞争性方式择优选择具有投资、运营管理能力的社会资本,双方按照平等协商原则订立合同,明确责权利关系,由社会资本提供公共服务,政府依据公共服务绩效评价结果向社会资本支付相应对价,保证社会资本获得合理收益。
　　同时,该指导意见还被业界视为对PPP与特许经营关系的确认:不是所有的PPP项目都会实行特许经营制度,特许经营是一种采用特许模式的契约型PPP。
　　值得注意的是,此次发改委有关负责人“特许经营立法作为PPP领域的基本法律制度”的表述,既可以看作是对关系的再次确认,也可以视为是对特许经营地位的明确。
　　“在我国经济发展进入新常态的大背景下,加快特许经营立法,规范引导社会资本特别是民间资本进入基础设施和公用事业领域,能够推动PPP改革取得更大实效,有利于深化投融资体制改革、增加有效投资,有利于创新公共服务供给、增进民生福祉,有利于推进政府职能转变、提高治理能力水平。”该负责人对记者说。
　　这位负责人在接受记者采访时称,我国自上世纪八十年代以来就是活跃的特许经营实践者。为了更好地推广PPP,国家发改委还在其官方网站上开辟出“PPP项目专栏”,推荐了多个PPP项目案例。
　　其中,作为城市轨道交通领域的首个PPP项目,北京地铁4号线排在了案例推荐的首位,该项目由北京市基础设施投资有限公司具体实施。
　　2011年,北京金准咨询有限责任公司和天津理工大学按国家发改委和北京市发改委要求,组成课题组对项目实施效果进行了专题评价研究。评价认为,北京地铁4号线项目顺应国家投资体制改革方向,在我国城市轨道交通领域首次探索和实施市场化PPP融资模式,有效缓解了当时北京市政府投资压力,实现了北京市轨道交通行业投资和运营主体多元化突破,形成同业激励的格局,促进了技术进步和管理水平、服务水平提升。从实际情况分析,4号线应用PPP模式进行投资建设已取得阶段性成功,项目实施效果良好。
　　“经济进入新常态,就要特别注重创新驱动下发展新商业模式下共赢的新机制,运用好新技术,创造出新产品。”全国政协委员、财政部财政科学研究所原所长贾康指出,北京地铁4号线的模式,加快了4号线建设,解决了政府财力不足的问题,引入了很好的管理经验和机制。

缺乏标准致PPP项目签约率低
　　在我国经济发展进入新常态的大背景下,通过加快推进PPP的立法建设来解决法律冲突,既是PPP顶层设计较为关键的一环,也是PPP发展的迫切需要。
　　当前,我国一些地方政府财政压力不断加大,而之前的地方债已经高企,急需寻找新的融资渠道。
　　一直以来,在基础设施和公用建设领域都是以地方政府为主导。但是,自国务院于2014年9月印发了《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》(以下简称“43号文”)之后,该文件“剥离融资平台公司政府融资职能”的规定,将地方政府发债的权力关进了“笼子”。
　　然而,过于膨胀的地方债在得到遏制的同时,地方政府融资也因此受限。因此,地方政府急需找到一种新的突破口来解决“保增长”的压力,而适时进一步开放基础设施与公用事业的特许经营,被视为提升经济活力的重要途径。
　　“43号文”下发之后,为了弥补相应的融资缺口,地方政府都在加紧拓展新的融资渠道,而包括特许经营在内的PPP模式,被认为是最合理的方式。
　　一方是手握资金、寻找投资的民间资本,一方是面临“缺钱”和“欠债”双重压力的地方政府,在这种情况下,既做到打破垄断、开放市场,又做到在市场竞争的条件下不损害公众利益,特许经营模式成了双方都可以欣喜接受的纽带。
　　据统计,发改委公布推介PPP项目2529个,总投资额约4.24万亿元；财政部总计推出PPP示范项目233个,总投资额约8170亿元。
　　今年全国人大会议上,全国人大代表、中国建筑第三工程局有限公司董事长陈华元提交的《关于加快政府与社会资本合作立法》的议案称,国家发改委及财政部列为推介、示范的2762个PPP项目,签约率仅20%左右,PPP项目落地情况不理想,不能满足当前大量民生工程、公共设施、基础设施项目的建设需求,既影响了国民生活的便利和满意程度,也不利于国家经济发展。
　　“对于社会资本而言,在长达十几年甚至几十年的时间内,如何保证企业和政府签订合同的有效性是最为关注的因素。一直以来,政府缺乏契约精神以及政府换届导致项目未能如约定进行,被视为社会资本参与PPP项目长期面临的一大风险。政府参与的形式、程序、渠道、范围与程度没有详细的标准,在责权利方面缺乏参考,不仅地方政府谨慎,企业也是心存疑虑。”国家行政学院经济学部教授冯俏彬在接受记者采访时说。
　　在冯俏彬看来,缺乏规范具体的参考标准是导致PPP项目签约率低的重要原因。事实上,为推动PPP改革提供法律保障,也正是特许经营立法的目的所在。

提升立法层级规范突出问题
　　事实上,国家发改委从2007年起即开展基础设施和公用事业特许经营立法的前期研究工作。2013年,特许经营立法列入十二届全国人大常委会立法规划,2014年、2015年连续两年列入国务院立法计划。
　　2015年4月,适应促进民间投资紧迫需求,按照急用先行原则,经国务院常务会议审议通过,国家发改委会同5部门印发了《基础设施和公用事业特许经营管理办法》,为特许经营发展提供了基本制度框架。
　　办法明确了“基础设施和公用事业特许经营”的定义,是指政府采用竞争方式依法授权中华人民共和国境内外的法人或者其他组织,通过协议明确权利义务和风险分担,约定其在一定期限和范围内投资建设运营基础设施和公用事业并获得收益,提供公共产品或者公共服务。
　　在办法征求意见稿的起草、讨论与修改阶段,济邦咨询公司董事总经理张燎都全程参与。
　　“目前,社会资本参与基础设施、公共服务的领域,急需相关法律法规来进行指导规范。尽管办法在位阶上不如法律高,但作为一个应急性的成果,确实可以很好地解决当前利益各方的需求。”张燎对于办法的出台感触颇深。
　　对于张燎的这一判断,国家发改委有关负责人也持认可态度。
　　“从办法执行情况看,国务院有关部门和地方积极贯彻实施,制定配套政策、简化审批事项、创新服务举措、大力推介项目,推动特许经营快速发展。”该负责人说。
　　但也正如张燎所言,位阶不高的办法毕竟只是一个应急性的成果。
　　今年全国政协会议期间,中国民主促进会中央委员会在《关于规范推进政府和社会资本合作模式》的提案中指出,法律法规体系不完善是PPP遇到的主要问题之一。提案称,目前,我国尚没有关于PPP的统一法律法规和规范。当前的规则设置常常一刀切,缺乏针对性和具体性。主管部门在各自管理范围内作出的规定,大多仅限于某个行业,缺乏全局性和系统性；有的法规过多重视自身管理的需要,导致部门法规间存在冲突,难以有效衔接。
　　国家发改委有关负责人在接受记者采访时指出,办法在执行过程中暴露出一些仅靠规章难以有效解决、急需通过提升立法层级加以规范引导的突出问题,比如适用领域有待拓展、权益保障需要强化、对政府公权力的刚性约束不足、监督管理体制还需改革创新等。
　　在办法执行期间,国家发改委也在同时起草形成立法草案,并于2014年和2015年两次征求国务院有关部门和各地方意见,同时专门征求了中编办、最高法院的意见。从反馈情况看,绝大部分单位积极支持该项立法,市场主体普遍希望尽快出台,为特许经营发展提供基础法律保障。

打破政府大包大揽思维定势
　　近日,国家发改委在其门户网站上发布了一份调查问卷,希望了解公众对基础设施和公用事业特许经营立法的意见和建议,加快特许经营立法进程,为推动PPP改革提供法律保障。
　　在国家发改委看来,特许经营立法作为PPP领域的基本法律制度,有着涉及领域广泛、利益主体多元、运行机制复杂、监管链条较长的多重特点,在制定过程中需要把握好多个原则。
　　立足我国国情。首先,要立足操作实践。我国自上世纪八十年代以来就是活跃的特许经营实践者。去年印发的六部门25号令,构建了特许经营的基本制度框架。立法要系统总结我国30多年特许经营发展的有益经验和成熟的建设运营模式,有针对性地总结提升为法律规范,保障制度和实践的延续性。
　　其次,要立足基本经济制度。要按照“两个毫不动摇”的原则,构建有利于促进各类所有制经济公平竞争、协调发展的制度设计,促进国有企业、民营企业等各类社会资本共同参与特许经营。
　　最后,要立足部门职责。尊重现行部门分工负责的管理体制,充分调动各部门积极性,做到衔接顺畅,推动特许经营项目高效落地和有序运营。
　　坚持问题导向,针对目前PPP的推进效果不够理想,有合理回报的项目不多、回报机制不明确、政策衔接不顺畅等问题,立法将致力于完善投资回报机制,优化项目流程,改进经营管理,强化法规政策衔接,有针对性地进行制度设计。
　　突出改革创新,打破政府大包大揽、行政命令的思维定势,切实树立政企双方平等协商、共担风险、长期合作、共同提高公共服务质量效率的理念。理顺体制机制,强化各部门的协同配合,探索建立利益相关方的知情和参与机制,增加信息透明度。
　　统筹权益平衡,突出契约意识、权益保障意识和公共服务意识,确立特许经营协议在项目建设、运营、管理中的基础性地位,强调对特许经营者合法权益的保护,健全监管技术标准和制度体系,完善公共服务过程监管和绩效监管,通过法律责任和信用约束各方严格履约、诚实守信。