现行“一行三会”的协调监管机制存在着不适应我国金融业发展的矛盾,亟需对现行金融监管体制进行进一步的改革和完善,以有效防范系统性风险和应对金融跨界融合趋势
对话动机
近年来,我国金融业发展明显加快,形成了多样化的金融机构体系、复杂的产品结构体系、信息化的交易体系、更加开放的金融市场,特别是综合经营趋势明显。这对现行的分业监管体制带来重大挑战。
10月29日,中国共产党第十八届中央委员会第五次全体会议通过会议公报,提出“改革并完善适应现代金融市场发展的金融监管框架”。基于此改革方向,我国未来将构建怎样的金融监管框架?将对金融法律带来怎样的影响?《法制日报》记者就此与中央财经大学法学院教授、金融法研究所所长黄震进行了对话。
对话人
中央财经大学金融法研究所所长 黄震
《法制日报》记者 陈磊
“金融监管框架”是关键词
记者:党的十八届三中全会就加强金融监管提出了“完善监管协调机制”的改革任务。十八届五中全会公报中有关金融监管改革的表述则是,“改革并完善适应现代金融市场发展的金融监管框架”。这种表述的变化是否体现了中央对于改革完善金融监管的思路?
黄震:是的。近年来,在互联网金融等金融“新势力”迅猛发展的情况下,特别是频繁显露的局部金融风险比如资本市场的剧烈波动,显示了现行“一行三会”(中国人民银行、证监会、保监会、银监会——记者注)的协调监管机制存在着不适应我国金融业发展的体制性矛盾,亟需对现行金融监管体制进行进一步的改革和完善,以有效防范系统性风险和应对金融跨界融合趋势。
记者:正是在这种背景下,所以才有了这次金融监管框架的提法。
黄震:是的。五中全会公报关于金融监管改革表述的22个字当中,“金融监管框架”是关键词,尤其是对“十三五”期间,金融监管必须守住不发生系统性区域性金融风险这个底线,否则,互联网金融、金融创新有可能出现一些风险事件,影响我国的金融安全。
因此,我们必须加强金融监管体系的建设,改革和完善金融监管框架,应对互联网金融等的发展。
协调监管难以适应新业态
记者:近年来,我国金融体系出现了深刻变化,金融市场迅速发展,新兴金融业态爆发式增长。比如,商业银行混业经营步伐加速,非银行金融机构和非金融企业纷纷搭建混业经营平台,不同金融机构在业务层面的差异越来越小。这是否就是五中全会公报中所说的“现代金融市场”?
黄震:现代金融市场应该是一个多层次的金融市场。现代中国金融市场的主要问题是金融资产还过于集中在银行体系。除此之外,金融市场还包括资本市场,就是证券市场,还有很大的发展空间。还有保险市场,到现在还没有能够跟实体经济相匹配、跟社会的需求相匹配。还有现代互联网金融影响下整个创新金融体系,而且这个体系可能形成更多的金融板块,比如说股权交易市场、众筹市场等。
现代金融市场也需要重新规划和调整,引导现代金融市场朝着有利于实体经济和中小企业融资等方向去发展,使金融结构多元化,建立金融生态,从功能上可以有助于国民经济协调发展,缓解中小企业融资难。
记者:“一行三会”监管格局是历史形成的。1983年9月,国务院决定中国人民银行从1984年1月1日起专门行使国家中央银行的职能。为统一监督管理全国证券期货市场,1992年10月,证监会成立。为统一监督管理全国保险市场,1998年11月,保监会成立。为统一监督管理金融机构,2003年4月,银监会成立。
根据十八届五中全会公报,金融监管框架需要与现代金融市场相适应,这就意味着现代金融市场对现行金融监管体系形成了冲击。
黄震:我们现在的金融监管体系就是分业监管的格局,而分业监管造成了监管中间存在大量空白地带。
2000年,央行、证监会和保监会确定三方监管联席会议方式。银监会成立时,银监会、保监会与证监会又就金融监管方面确立了分工合作框架与协调机制。2013年8月,国务院以文件形式确定建立由央行牵头的金融监管协调部际联席会议制度,同时确定联席会议重点围绕金融监管开展工作。
不过,监管实践说明,现行协调监管难以弥补分业监管体系,这是一个主要的问题,特别是互联网金融兴起以后,跨平台、跨行业、跨部门的互联网金融形态,监管机构如何进行分工协作?
监管需应对跨界混业趋势
记者:根据十八届五中全会公报的表述,我国将打造怎样的金融监管体系?
黄震:首先,是对于金融市场的规范,我们可能用更多的包容性方法纳入创新性金融,不可以让它游离于监管之外。其次,我们对于监管体系的组成部分可能要进行调整,不是讲增加一个什么部门,而是要进行整体结构性的重建,要从分业监管到综合监管。过去的各管一段到协调监管再到综合监管,过去以机构监管为主到现在的混业监管,这也是一个结构性调整。最后,中央和地方的金融监管框架也需要进一步完善。
记者:有学者建议成立中国金融管理委员会,实现金融业的综合监管。“十二五”期间,“一行三会”合并、成立类似金融稳定委员会等“大一统”机构也曾被热议。对此,您的看法是什么?
黄震:我觉得要看中央对于深化金融体制改革的目标。如果建立这样一个委员会,还是作为一种协调机制,可不可以应对当前金融业态的跨界、混业、综合趋势?我觉得要进行评估。
中央已经提出了“十三五”期间金融体制改革的方向,我的建议是,采用多头管理方案,在此基础上组建更具有权威性的统筹监管机构,加强协调监管的掌控力度,健全符合我国国情和国际标准的监管规则,实现金融风险监管全覆盖,防止发生系统性区域性金融风险。
证券法等法律亟需修改
记者:如果要实现五中全会公报提出的改革目标,我们是否需要制定或修改哪些金融政策或者金融法律?
黄震:现在提上日程的法律,包括证劵法和商业银行法。
以商业银行法的修改为例,互联网环境的改变,导致银行的经营模式发生变化,特别是靠存贷差赚钱这种盈利模式发生变化,银行营业网点、基础设施都会发生巨大改变,商业银行法修改时要考虑这种变化。
除此之外,应该将金融创新纳入法律范畴,比如,怎样让民间资本更加低门槛进入金融行业等,需要更高的立法智慧,运用法治思维来解决,包括制定和修改其他相应法律,比如围绕保险法等法律,尽快完善基础制度方面的配套法规,包括金融消费者保护制度、个人征信条例等。
在实践中,7月18日,中国人民银行等十部委正式发布《关于促进互联网金融健康发展的指导意见》。这是我国互联网金融发展的第一个专门的纲领性文件,系统、全面地传达了互联网金融的顶层设计规划、框架、要求和原则,意味着互联网金融进入了规范发展的新阶段。
记者:我们注意到,保监会出台《互联网保险业务监管暂行办法》,接着,央行发布了《非银行支付机构网络支付业务管理办法》征求意见稿。
黄震:因为互联网金融的创新会更加日新月异,创新的平台、产品、业态会越来越多,我们的监管也要与时俱进,监管政策应该更多地采用柔性监管,而不是刚性监管,发展行业协会等社会组织,作为政府与市场之间的缓冲地带。在互联网金融领域、创新金融领域需要推行“软法治理”。调整现有分业监管模式,实行协调监管。
我一直倡导对互联网金融要进行法治化的规范,提出十六个字“软法先行、硬法托底,刚柔相济,混合为治”的思路,保证互联网金融在有底线的基础上进行创新。从软法开始,制定地方性规范和法规,然后逐渐提升规范层级,最终上升到国家立法层面。