强力执法和社会共治缺一不可专家指出 立法漂亮执法不灵仍是控烟法治化软肋
10.07.2015 11:19
本文来源: 法制办
本报记者朱宁宁
自2010年以来,我国先后有上海、杭州、广州、天津、银川、哈尔滨、鞍山、绍兴、兰州、深圳、长春、唐山、南宁、西宁、青岛和北京等城市开展了无烟立法,这些城市被称作“无烟城市”。8日,国内首份“无烟城市”控烟工作政府信息公开申请公益行动报告对外公布。报告在分析这些“无烟城市”控烟执法相关数据的基础上,总结了当前控烟立法的利弊得失和执法的经验与不足。 围绕该报告,在全国15个“无烟城市”控烟工作政府信息公开申请成果研讨会上,多位业内专家就控烟立法建言献策。有专家指出,在开门立法、提高立法民主性与透明度的基础上,尤其要在立法中重点解决执法协调机制、执法经费保障、执法信息公开、执法效果考核等问题。 信息公开可助力控烟落实到位 如何提高控烟工作透明度直接关系到控烟工作效果,信息公开透明和群众监督,是促进控烟工作的重要措施之一。此次报告显示,只有上海主动在网站上公开了控烟信息；杭州、深圳、北京虽然也对控烟信息进行了主动公开,但信息不够全面。这种现状不符合国际公约要求,不利于公众充分参与控烟工作、不利于控烟条例的有效落实,也与我国不断加强政府工作透明度的趋势不符。 公共卫生和慢性病流行学病专家、中国协和医科大学基础医学研究院特聘教授杨功焕指出,要做到信息公开,首先要建立一个公开平台,把信息放到平台上。通过这个平台,老百姓不仅知道哪里执行不好,甚至知道在哪个行业,具体哪些地方,这样就能够动员老百姓监督执法工作,用社会共治的方式来控烟,这是非常好的思路。 中国疾病预防与控制中心研究员杨杰建议,在推动各个城市立法执法过程中,逐渐推动政府建立相关信息公开举报发布的平台,随时更新所有立法、执法数据。最终实现从现在的被动公开信息到主动发布信息。 报告显示,控烟工作效果评估与考核工作仍需加强。目前只有上海、深圳对条例执行效果进行了评估。国际防痨和肺部疾病联合会中国办公室主任甘泉指出,现在很多城市在控烟立法中都采取多部门联合执法,但是法规制定之后很多部门执法积极性不是很高,当出现立法不执法的情况时,就需要有一个问责机制。实际上,控烟执法的协调部门都希望通过各种方式推动其他部门更积极执法。对那些执法积极性不是很高的部门,应当通过绩效考核来推动他们以更高的积极性投入到执法当中去。 京版最严控烟令执行效果初显 值得一提的是,被称为史上最严控烟令的京版控烟条例实施以来,控烟效果有目共睹,世界卫生组织称之为“取得了令人鼓舞的初步成效”。谈到为何条例落地效果如此之好,北京市卫计委朱建华分析认为,关键有两点:一是通过强有力的执法,发挥惩戒、震慑和教育的作用。二是增强公民的意识,发动全社会进行社会共同治理,吸烟的人不主动违法,不吸烟的人积极劝阻,维护自己的权益。他具体分析原因时指出,此次立法时强调的是政府管理、单位负责、个人守法以及社会监督的四方责任,这四方把责任都履行了,法规才能落到实处。 朱建华介绍,考虑到控烟工作中早期对违法行为果断查处是执法关键,此次北京市控烟执法方案在制定过程中,规定6、7、8三个月为集中处罚期,每个月还有一周是集中处罚周,第一周检查单位达到了2400多户次。“应该说法规一开始实施,就给了一个极大的震慑作用。这个法规执行的特点,就是先责令改正,如果仍不改正,就可以开罚单。”朱建华说。 朱建华认为,良好控烟效果还源于对控烟执法工作规范进行了细化。比如,关于取证规则,规定执法时拍摄视频,如果有15秒以上抽烟视频,就可以认定饭店或者单位没有进行劝阻,就可以对其进行处罚。再比如,对于处罚的自由裁量基准也进行了非常细的划分,将个人抽烟划分为四种情形,一种是听劝阻不抽了的,可以处罚也可以不处罚；如果表示要终止抽烟,但是又没有立即终止,经再次提示终止的,罚款50元；经提示,但是态度蛮横仍实施抽烟,再提示无效的,罚款200元；如果当时不抽,但是最后又开始抽的,罚款200元。 朱建华指出,控烟取得成效的原因还有重点突破。“我们确定控烟重点是单位,只有管住单位和场所,才能以点带面管住人,所以,机关、医院、学校、宾馆、饭店、娱乐场所都是我们定的重要单位。在单位自律方面,我们要求必须建章立制,如果这个场所里面有吸烟行为要抓,但是重点要抓制度建设,监督单位履行法律赋予的义务。”朱建华说,此外,加强跟媒体和12320公共卫生热线的协同,让社会都参与支持控烟工作也很关键。 控烟执法仍面临缺钱少人困境 取得良好效果的同时,也可以看到当前控烟执法工作仍面临不少问题和挑战,最典型的就是执法人手不够。报告显示,负责执行条例的行政执法人数总体偏少:绍兴3人、唐山9人、上海36人、银川68人。以北京为例,据统计,北京现有400多万名烟民,但监督员只有1200名左右,这些人还要负责环境卫生、水卫生以及传染病的检查,所以压力非常大。此外,如何保障控烟工作财政经费也是一个难点。报告显示,目前控烟经费严重不足,除天津市外,其余12个城市均无控烟专项财政经费。 结合当前北京市控烟条例的实施情况,北京市控制吸烟协会办公室主任刘辉指出,目前控烟工作中仍存在不少突出问题,包括:少数行业单位的领导对控烟工作不够重视,有的工作落实不是很好；对外来人口的管理上,控制难度很大；行业管理还有待加强,尤其是无主责的公共空间也是控烟的难点区域。 刘辉介绍,下一步,北京将继续做好宣传教育工作,继续发挥人大监督作用,发挥社会团体的作用。“我们现在开始招募控烟志愿者,并分成三类,一种是控烟协管,将来可以帮助做一些监督工作,虽然不能执法,但可以进行监督举报；一种是戒烟宣传员；还有一种是做戒烟服务的志愿者。另外戒烟热线也在逐步完善。”刘辉说。
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10.07.2015 11:19
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