本报记者　余飞 　　程序公正是实体公正的保障,是彰显文明执法、依法行政的重要途径,也是任何行政执法行为必须遵循的基本要求,但行政机关重实体轻程序的状况仍未得到明显改善。 　　基层行政执法人员程序意识差,有客观原因,比如相关法律对于程序的规定,在实践中可能不太好操作。但这些难题并不是无法解决,关键在于行政管理部门在主观上愿不愿意解决执法程序上的难题 　    海南省三亚市天涯区城管局卷入的风波,至今仍没有平息之意。 　　涉事双方接连发声,“厅官”身份似乎成了谈得最多的话题。 　　然而,有专家认为,在“下海游泳被收走衣服”一事中,何种身份无关紧要。这本就是一起围绕“法”引发的事件,基层行政执法的合法性才是最应该反思的问题。 三亚城管问题出在哪 　　涉事一方是毕国昌,退休前为中央人民广播电台黑龙江记者站站长。如今,毕国昌是“候鸟一族”,选择在海南三亚过冬。 　　12月4日15时30分左右,毕国昌骑自行车到三亚湾附近的海滩游泳。事情从此时的两个细节开始。 　　一个细节是海边的“禁止游泳”提示牌。毕国昌认为,这些牌子是摆设,而且之前这里有很多浮标隔离出的游泳场,所以不存在禁止游泳一说。 　　另一个细节是关于停放自行车。起初,毕国昌将自行车停在划设的停车位里。之后,因为下雨,毕国昌担心车篮里的衣物被淋湿,便将自行车锁在一个带棚的凉亭下。 　　约1小时后,毕国昌上岸发现,自行车车锁被剪断,车子连同车内衣物全都不见了。经群众告知,毕国昌才知道,自行车和衣物被城管收走。 　　随后便发生了多次致电市长热线求助、最终仅穿一条短裤回家等。 　　梳理整个事件经过,接受《法制日报》记者采访的专家认为,毕国昌将自行车锁在凉亭的行为有不妥之处,城管执法也存在问题。 　　三亚城管执法的问题出在哪? 　　“城管首先要说明其执法行为依据,是行政处罚法还是行政强制法,抑或是地方法规。”中国政法大学法治政府研究院副院长王敬波在接受《法制日报》记者采访时说,目前,这些信息还不明确。 　　不过,王敬波认为,三亚城管存在行政执法程序违法问题——没有告知当事人,也没有见证人,没有当场出具扣押清单。 　　“既然是暂扣物品,就应该当场出具扣押清单。如果当事人因下海游泳不在场,也应该有见证人。”中国人民大学法学院教授杨建顺说,行政强制法确定了清单制度,关于这一点,在执行扣押等行政强制措施时,行政执法人员应当遵守。 　　根据行政强制法的规定,行政机关实施行政强制措施应当遵守下列规定:实施前须向行政机关负责人报告并经批准；由两名以上行政执法人员实施；出示执法身份证件；通知当事人到场；当场告知当事人采取行政强制措施的理由、依据以及当事人依法享有的权利、救济途径；听取当事人的陈述和申辩；制作现场笔录；现场笔录由当事人和行政执法人员签名或者盖章,当事人拒绝的,在笔录中予以注明；当事人不到场的,邀请见证人到场,由见证人和行政执法人员在现场笔录上签名或者盖章；法律、法规规定的其他程序。行政机关决定实施查封、扣押的,应当履行以上程序,制作并当场交付查封、扣押决定书和清单。 程序违法并非个案 　　行政执法程序违法,不单单出现在此次“下海游泳被收走衣服”事件中。 　　今年7月13日,重庆市高级人民法院发布《2014年重庆法院行政审判白皮书》。据这份“白皮书”披露,2014年,重庆行政机关败诉案件461件,同比增长27%。 　　行政机关为何败诉?重庆市高院副院长黄明耀提到的第一个原因,就是行政机关认定事实不清、行政程序违法。 　　黄明耀举例说,在去年重庆法院新受理的工伤认定案件中,有9件属于行政机关在受理、送达、通知用人单位举证、听取当事人意见等程序上违法；在去年新受理的不动产登记案件中,有19件存在行政机关未进行公示或公告、未作权属调查、依单方申请进行转移登记等程序违法情形；在17件婚姻登记案件中,大部分案件同时存在认定事实不清和程序违法情形。 　　今年7月,云南省高级人民法院在公布2014年度全省法院行政审判白皮书时,也提到了以上问题。 　　云南省高院的白皮书显示,从云南省法院审理的行政案件分析,行政机关在行政执法过程中存在违反法定程序,未按照法律规定的程序、方式履行职责等问题。　 　　“程序公正是实体公正的保障,是彰显文明执法、依法行政的重要途径,也是任何行政执法行为必须遵循的基本要求,但行政机关重实体轻程序的状况仍未得到明显改善。”云南省高院的白皮书分析说。　 　　关于行政执法程序违法,广东省深圳市中级人民法院的一组数字更能说明问题。 　　深圳市中级人民法院统计发现,2014年,在全市法院生效行政诉讼案件中,直接判决行政机关败诉的案件有450件,同比增长163.2%。从具体败诉原因看,行政机关因程序违法败诉249件。 依法办事意识欠缺 　　“目前基层行政执法的一大问题是,程序意识差。”王敬波说。 　　2004年,国务院印发《全面推进依法行政实施纲要》；2014年,党的十八届四中全会通过《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》。 　　从2004年至今的11年间,依法行政几乎成了一个耳熟能详的词汇。在基层行政执法中,为何还会出现行政执法程序意识不足的问题? 　　杨建顺谈到的第一个原因是,行政程序法目前尚未出台。不过,杨建顺认为,行政执法机关不能以此为理由,而忽视行政执法程序问题,“在诸多法律中,都有关于程序的规定”。 　　“主要原因在于,一些基层行政执法人员还没有形成依法办事的习惯,没有形成法治信仰。”杨建顺说,依法行政是一个系统工程,不可能一蹴而就,基层行政执法人员应该在潜移默化中形成法治思维和方式。 　　在王敬波看来,基层行政执法人员程序意识差,也有客观原因,比如相关法律对于程序的规定,在实践中可能不太好操作。 　　以此次三亚“下海游泳被收走衣服”一事为例,当事人下海游泳,执法人员如果等到当事人上岸再当面通知当事人,可能要耗费时间、人力。在基层执法人员数量不足的情况下,这一点不好办到；如果根据法律规定找一个见证人,可能面临群众不愿配合的问题。 　　“在具体的执法实践中,可能存在不少难题,但这些难题并不是无法解决。”王敬波说,还是以三亚事件为例,城管执法人员完全可以留下联系方式、扣押物品清单,而不是什么都不做；行政管理部门可以通过自身建设,比如邀请志愿者配合执法等,解决见证人难找的问题。 　　“关键问题是,行政管理部门在主观上愿不愿意解决执法程序上的难题。”王敬波说,归根结底还是一个问题,一些基层执法人员程序意识不够。 　　程序合法 　　行政强制法确定了清单制度,在执行扣押等行政强制措施时,行政执法人员应当遵守 　　一些基层行政执法人员还没有形成依法办事的习惯,没有形成法治信仰。基层行政执法人员应该在潜移默化中形成法治思维和方式 

本文来源: 法制办

09.12.2015  11:35