把权力关进制度的笼子

2004年国务院公布了《全面推进依法行政实施纲要》(以下简称“纲要”)，确定了建设法治政府的目标。纲要的提出，可以说是依法治国的集中体现。纲要反映了中国依法行政实践的发展成果，对此前的经验进行了总结，明确规定了全面推进依法行政的指导思想和具体目标、基本原则和要求、主要任务和措施，是推进我国社会主义政治文明建设的重要政策文件。 　　《纲要》颁行十年来，各地坚持把推进依法行政、建设法治政府作为改革发展的关键环节和重要工作来抓，积极探索，开拓创新，狠抓落实，做了大量扎实有效的工作，取得了比较显著的成绩。各级行政机关依法行政的理念和意识明显增强，运用法律手段处理经济社会事务的能力不断提高，行政管理体制改革稳步推进，法治政府建设步伐不断加快，为全国经济社会又好又快发展创造了良好的法制环境。 　　党的十八届三中全会提出推进法治中国建设，这是要打造依法治国的升级版。法治中国建设的关键和难点依然是法治政府建设。坚持用制度管权管事管人，让人民监督权力，让权力在阳光下运行，把权力关进制度的笼子是下一阶段依法行政和法治政府建设的重点。 　　把权力关进制度的笼子里，是一个非常形象而贴切的比喻，已经全民皆晓。建立制度，按制度办，人们就可期待得到预期的结果;按制度办，行使权力者就不能滥用或懒用权力，就能建立起良好的秩序，遏制腐败产生的可能。当前，在加强反腐斗争力度的时候，使之不敢腐的高压反腐态势正在形成，但是，要达致不能腐，也即把权力关进制度的笼子里，则相关的各方面制度建设还需要大大加强。 　　不同性质的权力，可能有不同的制度笼子，当然也有相同的或相似的笼子。对行政权力而言，最重要的制度笼子，也就是相同的笼子，应该是行政程序法治。因为，要使实体目标的确定和实施不发生错误，不产生滥权或懒权，其基本保障在于程序。对行政权力而言，实体目标可能是因行政领域和地方领域的特性而多种多样，难以合一，但权力的行使过程，行使权力的程序、原则和制度，却是可以统一的。比如，权力的行使都需要有一定的实体目标，但这些实体目标能否正确确立，即能否正确决策，必须遵循法定的决策程序。再如，行政处罚的实体处理极为多样，但都须遵循正当程序，在执行时都须裁执分离。程序是实体的保障，不仅行政如此，司法公正也同样要依靠程序。其实，行政程序从某种意义上说，与司法程序有同质性。所以有人说，法治，就是程序之治。 　　在行政权力的行使中，最常用最重要的大概就是决策。各种权力的行使过程，就是由不同内容、不同层次、大大小小的决策所组成。为了保证重大决策(包括制定规范)不致出错，就必须遵循重大决策程序：公众参与;专家论证;风险评估;合法性审查;集体决策，而不能是简单的首长决定。见《国务院2013年工作规划》。我们检查一下某些重大决策的失败或失误，几乎都与不严格按此程序决策、仅靠拍脑袋作出有关。把决策程序制度化，严格按照上述程序决策，可以说，基本上才不会出错，并能堵住权力寻租的可能。 　　作出决定和正确高效地实施，都要遵循法定的正当程序。构成正当程序的基本支撑，或者说程序正义的底线，是公正、公开、参与和效率。 　　第一，公正。做出决定、执行、落实，都涉及到具体的部门、单位和人，这当然是多种多样的，但有一个共同的要求：作决定者必须和被处理的人和事没有利害关系，必须位处中立，平等对待当事人，无偏私行使权力，这样才能是公正的。在行政实务中，常常以就近、方便、熟悉为出发点，这就易于产生偏私，至少人们会以偏私来猜测或怀疑。权力行使者必须能公正行使权力，这是对任何权力行使的最基本要求。例如：常见报道，修建高速公路组成公司，董事长由交通厅长兼任，这就十分危险。可以说，这是一种管理思维，从管理的角度考虑，觉得这样做，管起来不是更方便吗?而却没有考虑这样做的另一面，即可能导致不公正，且有出现寻租的危险性。此类例子极多。所谓的“高危人群”，常常是在这种情况下产生的。与之相反，我国《行政许可法》规定的部门规章不得设定行政许可，其理由正在于规章如果可以设定许可，就使规章制定部门既当运动员，又当裁判员，这就可能导致不公正。实践证明，这一规定是十分正确的，这就是法治思维，行政审批制度改革正是建立在这一基础上;而且，目前审批制度改革之难，正是基于这种部门利益难以制止。也正因此，《公务员法》中专门对回避问题作了规定。 　美国的行政法法官制度，就曾经历过这样的过程。先是行政法法官设在各部门内，人们质疑，由这些人来解决本部门与相对一方的争议，能公正吗?后来就改为行政法法官的奖惩任免由各州人事部门统一管理。但后来人们又提出质疑，行政法法官与其他部门官员同地办理，必将受到影响，能公正吗?于是有的州就改设行政法法官办公室，单独办公。这就是追求公正、不断改革制度的结果。 　　自己不能当自己的法官，这是规范权力，使权力得以公正行使的重要原则。此外，公正原则还体现于其他要求，必须形成为制度，例如在权力行使的链条中，各个环节必须适当分离，相互协调、相互制约，如在裁决与执行中，必须坚持裁执分离。《行政处罚法》规定这一原则后，取得很好的效果。监督与决策、执行要相互协调、相互制约，同样要贯彻分离原则，不能自体监督，等等。按上述规则设置各种具体的程序制度，才能将权力关进真正的制度笼子。 　　第二，公开。行政权力应当以公开的方式运行。要求行政机关将行政权力运行的依据、过程和结果面向公众或者相对人公开。公开制度有两个层面，一是行政信息向不特定公众公开，包括行政机关主动公开和根据申请人的申请公开;二是向特定公众公开，包括当事人阅览卷宗和向当事人说明决定的理由。我国已制定了《行政信息公开条例》，目前推进信息公开的浪潮正方兴未艾。 　　与政府信息公开相对应的是公民的知情权。知情权的权利主体是公民和组织，提供信息的义务主体是政府等公权力的行使者，知情权是最基本的公民权之一。 　　知情权源于民主政治的需求，“民众有权知道政府在做什么。”党的十七大和十八大都强调提出了公民的知情权。无疑，公权力只有处在公民看得见的情况下，才有可能致力于保护公民权利和公共利益，只为公民谋福利，不做、也不敢做任何损害公民权利的坏事，一切坏事都是在黑暗中做成的。阳光是最好的防腐剂，路灯是最好的警察。公开是廉洁的保证，同时，正义要让人看得见，公开也是促进公正的基础。可以说，公权力行使必须公开，这是制度笼子中最重要的一个笼子。其实，在信息化时代，信息公开不仅是民主政治所需要，而且还具有经济资源的重要意义，必要的政府信息公开，将产生巨大的经济效益。 　　我国正处在政府信息公开的迅速发展时期，正处于从以保密为原则向以公开为原则的转变时期，信息公开方面的诸多制度，正在开始建立或开始运作，还需要有一个开发或试错的时间，《政府信息公开条例》尚需上升为信息公开法。但方向已定，我国的信息公开工作一定会越来越发展，越来越臻于完善。 　　第三，参与。参与是另一个重点。参与，大多是指公众的参与。在做出公共决策或制定规范时，请公众通过不同方式参加讨论和提供意见，而且要十分重视这些意见，对不予采纳的要做出回应。这是民主制度的必然要求。我国是人民当家作主的国家，参与制定规范和决策，应该是公民“通过各种途径和形式，管理经济文化事务、管理社会事务”的当家作主中最重要的方式之一，因而称为参与权。公民有参与权，也就是政府具有请公民参与的义务。在利益多元化的今天，公民参与尤显重要，它将更全面地反映多元利益，使决策获得更广泛的理解和支持，有利于规范和决策的执行，有利于促进社会的和谐与稳定。 　　参与也包括执法时请利害相关人直接对话，陈述意见或举行听证，这同样是民主政治的要求，有利于查清事实、沟通双方，使执法更正确，更易于接受，更有利于化解矛盾。 　　做出重大决策或制定规范的过程中，经公众参与，不仅将吸纳公众的智慧，而且将接受公众的监督，使之不致做出有损于公民权利和公共利益的决定，因而它也是极重要的制度笼子。 　公众参与的形式可以是座谈会、论证会、听证会。也可以不举行会议，而在网上或报上公布，由公众通过不同方式提供意见。其中，论证会一般是专家论证。听证会则是听取意见的法定形式，即法律、法规规定，在何种情况下应举行听证会，不举行就是程序违法。听证会融合了公开与参与两大原则，因此是一种重要的程序公正制度。但听证本身还有一个制度设计问题，尤其是公共听证问题，对听证的范围、内容、参加人、听证后对意见的处理等等，都需规范。《行政处罚法》规定的听证是对个案的听证，详细规定了听证程序，应该是很好的，但可惜遗漏了案卷排他原则，需要补正。总的来看，我国的公众参与制度虽已建立很长时间，但制度还很不完善，需要深入梳理和整合，使之成为强有力的制度笼子。 　　参与和公开相连，没有公开，无从参与，参与了也不知所云。反之，仅有公开，没有参与机制，公众仍很难对公开的事项发表意见，促其听取。这些都需要制度保证。 　　程序的另外一个笼子是效率。效率是指投入与产出之比，要注意减少投入，增加产出。政府效率直接关乎经济社会的发展，也直接影响公民权利。效率一般都是政府追求的目标，也是公民对政府的重要希望。如果公民要获得一项许可，竟要盖几十个公章，耗费大量时间和金钱，而每一“章”都有可能为寻租制造机会，这怎么可能建成一个人民满意的政府? 　　从程序规则说，提高效率有多种办法，如减少主管部门，一件事原则上由一个部门管。这就必然要对机构设置和职权配置提出要求，促进机构改革。值得注意的是，现实中存在着大量内部程序外部化的现象。为了工作方便，一个部门把一件工作分由部门内几个处室来管，当公民提出某项申请时，竟要逐个处室去盖章。这不仅给申请人平添许多负担，而且也为寻租现象创造机会。《行政许可法》对此作出规定，许可法第26条：“行政许可需要行政机关内设的多个机构办理的，该行政机关应该确定一个机构统一受理行政许可申请，统一送达行政许可决定。”为了简化程序，在《行政许可法》实施后，各地纷纷建立行政大厅，将各种审批事项都集中到行政大厅办理，为公民提供了极大的方便，大大提高了行政效率。再如，明确规定时限，办一件事要多少天，多长时间内对公民的申请必须答复。这是近几年来在法律上做出明确规定最多的程序制度。以往一项申请提出后漫漫无期，不予回答，由此也为寻租提供机会，公民对此意见极大。有了时限制度，厘清了权力行使的时间限制，极大地提高了效率。由此，又派生出收到申请后必须开具回执等程序制度;此外，还有设置简易程序、网上审批等，以提高效率。 　　最后，提两点建议： 　　第一，以正当程序组成的程序制度笼子，是保证行政权力正当行使的关键。是达到程序公平、正义的底线，对任何具体制度的设计或检验，都必须以上述基本要求为基础。程序公正能够达到，权力行使的公正才有保障，建立公平正义的社会才有基础。而制度，必须上升为法律规定，明确、长期稳定，可以预期，不因领导人的改变而改变，也不因领导人的看法和注意力的改变而改变，违反者一律追究责任，这才是有效的铁的笼子。我国的行政程序制度，从1990年《行政诉讼法》颁行以来，很多不同种类的行政行为的程序制度(如制定规范、行政处罚、行政许可、行政强制等程序)和不同层级地方政府的程序规定(如湖南省、山东省、汕头市、西安市、海口市、凉山彝族自治州、海北藏族自治州、甘肃酒泉市、云南永平县等都制定了行政程序规定)，且取得了一定的效果和经验，但尚未制定一部全国统一的涵盖行政权力行使的各个领域和层次的行政程序法，制度还不完善，漏洞还很多。制定统一的行政程序法，明确并落实程序正义底线的各项基本要求，这已成为完善制度笼子、建设法治政府的不可忽视、不可缺少的课题。 　第二，当前推进制度笼子建设的一个重要途径是，在反腐斗争中不断审视，不断总结，及时发现在哪些方面、哪些层次存在着制度上的缺失和漏洞，提出改进和补正的建议报告，这应该成为每次重大反腐战役后的必经程序。现实中，前一个贪官倒下去了，后一个重蹈覆辙，应该说，这与没有及时发现和堵塞制度的缺失和漏洞有关。因此，要追问、总结反腐案件的产生缘于制度上的哪些缺失、漏洞，应该如何改正，得出一个切合实际的确切结论。为使反腐斗争取得彻底胜利，爱护干部队伍，就必须及时补上这一课，使制度的笼子更完善、更缜密。可以说，这种补救将是最具针对性、最有力量和最有效果的，也是制度反腐的必要组成部分。