我国第一部旅游法实施一周年 三大难题待解
到今年10月1日，我国第一部旅游法实施满一周年。一年来，法律的贯彻实施情况如何？还存在哪些问题？日前，记者跟随全国人大常委会旅游法执法检查组赴浙江检查旅游法实施情况。
九月的杭州，烟雨蒙蒙，游人们乘坐一叶扁舟在西溪湿地中徜徉，心情分外舒畅。可是，如果这个时候碰到一个推销商品的导游，号称：“买一个，算积德行善；不买，就甭想上岸”，你会作何感想？
以往有很多游客对此类推销很无奈。如今，有了旅游法，游客完全可以不买，因为这是违背法律的行为。
2013年10月1日，我国第一部旅游法实施。一年来，您的旅游是否更舒心了呢？法律的贯彻实施情况如何？还存在哪些问题？日前，记者跟随全国人大常委会旅游法执法检查组，在浙江一探究竟。
规范市场、保障权益，法律促进旅游业更健康地发展
9月20日下午，记者随着执法检查组刚刚踏上普陀山的码头，就收到这样一条短信：三支清香，礼敬三宝。保护环境，文明旅游，拒绝无证导游……
仔细打听，原来这是普陀山景区管委会的友情提示。“旅游法是我们旅游服务工作的指导手册，我们根据法律条文，摘发服务短信，这既是从源头预防旅游矛盾纠纷的重要举措，也是向游客宣传旅游法的重要渠道。”普陀山景区管委会一名陈姓负责人告诉记者。
事实上，宣传贯彻学习旅游法，浙江的旅游管理部门和相关部门、经营单位和从业人员都在行动。这样做的目的在于“依法兴旅，依法治旅”，特别对长期存在的旅游经营乱象，旅游法堪称规范旅游市场的重剑利器。
9月17日下午的座谈会上，浙江省旅游局局长赵金勇介绍，旅游法实施一年来，浙江省持续开展旅游市场秩序专项整治活动，重点查处了一批无资质经营旅游业务及无导游资格执业、以不合理低价组织从事旅游经营、强迫或者变相强迫旅游者购物、以烧香解签为名诱骗游客等违法行为，切实维护了旅游者的合法权益。截至目前，行政处罚126起案件，涉案人数86人，涉案旅行社22家，罚款数额61.8万元。
同时，浙江省发改委推进旅游重大项目建设，工商部门推进景区12315建设，国土部门严查旅游用地违法行为，2013年以来，共查处19起案件，面积31.5亩；旅游、文物、宗教等部门开展“三支清香”活动，倡行文明旅游……由此，市场秩序有所好转，文明旅游更成气候。
其中，浙江省民族宗教事务委员会副主任倪忠杨告诉记者一个有趣的现象：“今年春节期间，杭州灵隐寺接待香客38.9万人次，同比增长40%。但是寺庙香灰不到1卡车，去年达14卡车。”
规范市场，保障权益，旅游法的实施为浙江旅游带来了更好的法治环境，也为旅游业的发展增添了新的动力。据浙江省副省长梁黎明介绍：全省旅游接待游客人数、旅游总收入分别从2004年的1.1亿人次、1010.5亿元增加到2013年的4.4亿人次、5536.2亿元，年均增长16.9%和20.8%。按照现在的增长速度，浙江省预计在2017年成为“万亿旅游大省”。
当然，把旅游法学习好、运用好是一项长期工作。目前，旅游法在实施过程中还存在问题和不足。9月18日上午的座谈会上，一场“网络旅游”与传统旅游的针锋相对就是充分印证。
“现在旅游网站的‘网络旅游’发展太快了，甚至有些过分，它们推行的‘1元门票1元回赠’活动就是不正当竞争，对我们的冲击太大了。”浙江中青国际旅游有限公司总经理张勤说。
“这只是不同的经营模式。”据浙江深大智能科技有限公司董事长汪早荣介绍，虽然该活动不赚游客的钱了，但是游客参与活动带来的人气能够给它带来更多的广告收益。
“这种营销活动还会给景区带来压力。”浙江旅游职业学院教授说，很多黄牛党通过参与活动赚取低价门票，再在景区门口倒卖，赚取差价，扰乱景区旅游市场秩序。
对此，执法检查组认为，“我们的法律还存在这样那样的问题，或者是没有覆盖，或者是不够具体，或者是个别条文的适应性问题，这都有待于配套制度的完善。”
如果说“网络旅游”是一个有待研究的新问题，那么导游则是一个“老大难”问题。
9月19日晚上，记者在浙江桐乡乌镇的随意采访中了解到，虽然法律已经明令禁止强制购物，但是“有政策就会有对策”的问题仍然存在。
“旅游法有关于旅游合同的规范，但是‘自由活动’的操作就难以规范了。”来自福建的游客赵伟介绍了自己的一段旅游经历，“导游把车辆拉到购物点，虽没有明确说一定要在这里购物。但导游会把自由活动时间从半小时延长到两小时。如果我们没买或者买的少，导游就会不高兴，甚至对我们爱答不理，接下来的旅游服务质量自然就差了。”
无独有偶，另一位来自北京的游客孟英芳吐槽：“导游虽然带我们到了合同上的所有旅游景点，但是时间都非常短，目的就是为了我们有‘自由活动’的时间。”
究其原因，旅游管理部门认为，其实这都是为了钱财。“一些旅行社和导游签订了劳动合同，为导游缴纳了社会保险，但也有一些导游没有固定工资，主要收入只能来自接团收入，甚至是游客购物的回扣，这与旅游法的规定不相符合。”
此外，执法检查组还发现诸多问题。比如， 一边是“一些景区在涨价”的现实，一边是“景区公益性”的百姓呼声，两者之间存有争议；一边是“最大容量限制”的法律要求，一边是少数景区的“利益当先”，问题还有待解决；一边是游客的购物需求，特别是有时候需要导游引导，一边是关于旅游购物的详细规定，两者平衡同样值得思考。
完善旅游综合协调机制，依法兴旅，依法治旅
在5天的执法检查中，大家感受到桐乡乌镇、宁波溪口等美丽乡村游的兴起，并且越来越确信“旅游业是朝阳产业”。为了推进旅游业持续健康发展，执法检查组在明察暗访中，在座谈交流中，都紧紧围绕“依法兴旅，依法治旅”这一主题，看发展，说问题，提建议。
9月17日上午座谈会上，赵金勇指出，规划、执法、安全等综合性职能难以落地。
各类景区分属不同的部门，但是“发生事故了，旅游部门需要承担相应的安全责任；遇到投诉了，旅游部门也要出面解决；还有旅游执法存在编制不统一、队伍素质低等问题。”赵金勇说。
梁黎明也表达了类似观点：“旅游业涉及面广，仅市场监管一项工作就涉及旅游、交通、工商、卫生、质监、价格等多个部门，这也导致一些地方在推进过程中遇到困难。有些地方虽然建立了相关机制，但在职能定位和运行效力等方面与旅游法的要求还有差距。”
显而易见，旅游综合协调机制亟须完善。据了解，目前，浙江省已经按照旅游法关于旅游综合协调机制的要求，调整了省旅游发展领导小组构成，由省政府主要领导担任组长，定期研究全省旅游发展重大事项。“与此同时，综合协调机制的职能作用还可以进一步充实和优化，如旅游客运资质管理、高风险旅游项目安全监管、旅行社产品价格管理等方面。”执法检查组认为。
此外，就如何更好贯彻实施旅游法的问题，浙江省住房和城乡建设厅总规划师顾浩提出要处理好发展与保护的关系，“青山绿水也是金山银山，要坚持资源保护为本、文化发展为魂的理念，如果忽略了资源保护，旅游品质的提升和影响力的扩大都很难，粗放式的管理很难保证旅游产业的持久发展。”
“政府与市场的关系也值得研究和思考。”据顾浩介绍，目前浙江省旅游业的投资结构，已经形成了政府负责基础设施建设、旅游发展项目依靠社会资本的格局。“这既是政府与社会的合理分工，也有利于政府与社会的双赢，最终推进旅游业的可持续发展。”
新《旅游法》落实尚需打通“最后一公里”
记者 韦夏怡 北京报道
综合国家旅游局连续发布的“2014年‘十一’旅游市场信息”显示，节日期间国内旅游市场呈现稳步增长态势。但在持续增长的背后，景区“暴利”门票、低价团、黑导游等一系列乱象依然倍受消费者诟病。受多重因素影响，10月1日至5日纳入监测的全国景区门票收入呈现连续5日同比下降态势。
业内人士指出，从某种程度上看，现阶段居民出境游意愿高于境内游与国内种种旅游乱象不无关联。出入境旅游市场持续“失衡”，跨境旅游 消费 逆差不断扩大，也给全行业进一步治理旅游乱象敲响了警钟，政策“最后一公里”的落实仍待加强。
境内 “暴利”门票再遭质疑
今年“十一”黄金周恰逢新《旅游法》实施一周年，《经济参考报( 微博 )》记者从携程获得的“十一”订单数据显示，虽然出游人数大幅增加，跟团游价格较去年“十一”却稳中有降。
“新《旅游法》打破了原来‘旅行社+导游+购物店’的旅游购物生意链，对跟团游影响最大。在《旅游法》实施初期，特别是2013年国庆黄金周，旅行社成本和报价都大幅上涨，经过一年的调整和适应，今年团队游价格逐渐回归到正常水平。消费者对团队游的期望值也回归正常。”一位旅游业内人士分析称。
除了在出行方式上的变化，景区门票的网络预订也在众多在线旅游企业的大力“促销”中渐热。国庆期间旅游市场的价格战愈演愈烈，“1元门票”风生水起。继同程网宣布再垫资50亿元派发“1元门票”后，携程也卷入了价格战。
不过，有细心的消费者发现，上述在线旅游企业的活动中，热衷于参加这种活动都是门票价格低或者不以门票收入为主的景区，确实鲜有知名景区的身影。还有消费者反映，在使用过程中，常常会被告知活动逾期、不可变更甚至现场加价。
今年“十一”黄金周期间，“暴利”票价仍然饱受消费者诟病。中国社科院统计显示，内地5A级景区平均票价为109元，7.19%的景区门票价格在200元以上，5A级景区票价已进入“百元时代”。
“本来是只想爬司马台长城的，结果到了地方听当地人介绍说，现在每天只有少量仅游览长城的门票，而且必须网络预约。一般来说，只能通过购买古北水镇110元的套票才能游玩。”一位节日期间自驾去北京郊区的宋先生抱怨道，“从游览地图上看，必须穿过 中青旅 和乌镇旅游等公司开发的这个古北水镇才能最后去游览长城。”
统计显示，近十年来， A股 市场的7家景点类 上市公司 中，峨眉山A、 黄山旅游 、 丽江旅游 均调价两次，调价后，几家主要的景点类上市公司营业收入、净利润率都有所增长，部分景点类公司的毛利率超过60%，甚至高于房地产等其他暴利行业。
业内人士指出，景区门票逢节必涨的根源在于患上“门票依赖症”，目前国内景区发展产业比较单一，对门票的依赖性过高。建议制定合理透明的景区定价听证机制，“倒逼”门票经济向综合经济转型升级，实现景区旅游的可持续发展。
中国旅游研究院院长戴斌在接受《经济参考报》记者采访时指出，应该对景区门票实行分类分级管理，对那些利用公共资源，包括公共自然资源、历史文化资源以及红色旅游资源发展起来的景区，要严格控制价格上涨。对 迪士尼 等市场化运营的景区，定价权应留给市场，政府只对其价格进行监管。在景区分类分级管理还未完善的情况下，应对景区门票的收支情况进行公示，才能真正让游客信服。
境外 跨境旅游消费快速增长
相较于频遭“吐槽”的国内游，“十一”期间的出境游市场则更受追捧，跨境消费快速增长。
来自携程的统计显示，受到国家发展旅游政策、出境便利免签增多、航班增加等多重利好消息影响，今年国内游客走出国境度“黄金周”的意愿非常强烈，出游人数占到“十一”总出行人数一半。
如火如荼的出境游带来的持续攀升的跨境消费金额，也令国内旅游消费市场“艳羡”。据中国旅游研究院预测，国庆节黄金周旅游接待人数、旅游收入有望创下4.8亿人次、2700亿元人民币历史新高，出境游增幅将大幅领跑入境游增长。来自中国银联信息中心数据显示，遍布全球200多个国家的境外刷卡消费中，吃住类消费和去年同期相比增幅达到52.2%，游玩类同比增幅达到56.6%，购物类同比增幅达30.4%。
值得注意的是，出境游目的地消费结构在今年假期也出现了一些变化，游玩类、吃住类交易量增速明显高于购物类。“一方面团队游向个人游转变，另一方面国人出境游更加注重旅游体验和旅游品质。”银联数据分析师陈汉说。
据世界旅游组织数据，2013年我国以近1亿人次出境旅游，成为世界第一大出境客源市场。同时我国也以境外旅游消费1020亿美元，超过美国和德国成为世界第一。10年前，我国在全球出境游消费市场的份额为1%，这一数字2023年将增长至20%。未来10年，我国出境旅游人次将再翻一番。数据显示，去年全年我国居民出境旅游人均花费1368美元，相当于我国入境旅游者人均消费的3倍左右。刚刚发布的《中国公民出境(城市)旅游消费市场调查报告》也显示，目前我国游客境外用于购物支出比例约占57.8%。
相比于境外消费的快速增长，据国家旅游局统计，我国旅游购物占旅游总收入不到30%，旅游购物不振仍是制约中国旅游业发展的一个软肋，而我国旅游贸易逆差年内将突破1000亿美元。
整治 政策“最后一公里”有待打通
自去年10月1日《旅游法》正式施行至今已整一周年，尽管国内旅游市场在国家旅游局等监管部门密集整治下有所好转，但是巨大市场和暴利驱动下，部分地区诸如低价团、黑导游、过度购物等一系列乱象仍时有发生，旅客投诉抱怨不断。
一项公开数据统计显示，从2012年10月到2014年10月发生的168起旅游纠纷，强制游客消费、未经旅客同意带入购物点比例最大，共有60起，占比达35.7%。在统计的168起投诉中，发生在云南、海南、四川、香港等旅游大省、旅游热点城市的投诉居多。云南省为24起，占比为14.3%；海南、四川投诉均为11起，占比为6.5%。
就在“十一”前夕，国务院办公厅下发了《关于做好2014年国庆期间旅游工作的通知》，明确要求“严厉打击哄抬价格、以次充好、强迫或变相强迫消费、不履行合同约定义务等违法违规行为”。
“十一”期间，各地频频曝光“黑导游”事件。公开报道显示，北京“黑导游”不仅上车重复收费、途中引导购物，还虚假宣传旅游地，将游客带到居庸关谎称八达岭；在山东，游客小张没有进自费景点被黑导游“甩客”，但由于出行前未签订合同陷入维权困境；上海的徐先生也有类似遭遇，他在深圳某旅行社以1000元报名参加的一个港珠澳旅游团，也“被要求购物”，他同样因为未与旅行社签订旅游合同而陷入维权困境；安徽省九华山风景区，也有三三两两的本地小巴车停靠在游客集散中心附近，当看见有外地牌照车驶入，便有人凑近询问是否需要住宿及超低价导游，但这些人很少持有导游证，多是景区发放的“讲解证”，有的甚至没有任何证件，他们往往只带游客进指定购物店买东西以谋取回扣，比如一盒十元的香卖六七十元。根据《旅游法》第五十七条，旅行社组织和安排旅游活动，应当与旅游者订立合同。
业内专家认为，各地应结合实际，出台包含监管机制、处罚方法、旅游行业信用机制等在内的详细实施细则，打通政策落实“最后一公里”。戴斌则强调，对于旅游行业的综合整治是一个渐进的过程，当前一定要把软环境的建设提高到更加重要的位置上来，现在的旅游业的竞争已经不仅仅是单一的景区景点，旅行社、酒店等单一要素的竞争，是对旅游目的地整体环境的竞争。
(经济参考报)