马怀德教授：让老百姓满意的法治政府是什么样的

近日，中共中央、国务院印发了《法治政府建设实施纲要（2015-2020年）》（以下简称《纲要》），并发出通知，要求各地区各部门结合实际认真贯彻执行。 　　对老百姓而言，这份《纲要》意味着什么？它将在未来五年带来哪些切实改变？中国青年报记者采访了中国政法大学副校长马怀德教授。 　　 《纲要》是建设法治政府的时间表和路线图 　　中国青年报：让老百姓满意的法治政府应该是什么样的？《纲要》强调的目标是否能满足这一期待？ 　　马怀德：老百姓的第一个期待，是对政府职能和权限要有所要求，比如政府的职能设置要科学，政府享有的权力和责任要法定，用立法的方式明确政府的职能和权责范围。老百姓希望的政府不是万能政府，也不是全能政府，更不是没有权力边界的政府，而是一个依法行政的政府，所有活动都应该纳入法治轨道。 　　第二个期待是希望政府在实施执行法律时，能够严格、规范、文明、公开、公正。老百姓希望看到一个透明的、规范的政府权力运行过程，能够公平公正地对待每一个老百姓。 　　第三个期待是廉洁。政府现在反腐败，目的是为了规范政府的权力，把权力关进制度的笼子里。如果政府不廉洁，百姓一定会不满意，并会质疑它的合法性和公信力。十八大以来，我们在反腐败方面采取了一系列措施，已形成了不敢腐的局面，下一步是形成不能腐、不想腐的局面。 　　此外，老百姓还希望政府是一个高效率的政府。政府如果不作为、慢作为，不履行政府职责，特别是不提供应有的公共服务职能，老百姓自然就会对政府有质疑。 　　同时，老百姓还强调政府必须是守法诚信的政府，不能出尔反尔，变来变去。只有政府讲诚信，社会才能讲诚信。 　　对法治政府的定义，是职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信。这次《纲要》再次进行了重申。应该说，这是和老百姓的期待相契合的。 　　值得注意的是，这次《纲要》还明确了法治政府的衡量标准，使抽象的目标更具体。《纲要》提出七大标准，即“政府职能依法全面履行，依法行政制度体系完备，行政决策科学民主合法，宪法法律严格公正实施，行政权力规范透明运行，人民权益切实有效保障，依法行政能力普遍提高”。这些标准是从另外一个角度对法治政府的剖析和量化，老百姓可以用这个标准去判断法治政府是否建成。 　　中国青年报：党的十八大把基本建成法治政府确立为2020年全面建成小康社会的重要目标之一。中共中央、国务院在此时印发《法治政府建设实施纲要(2015-2020年)》有何意义？ 　　马怀德：2004年，国务院曾发布《全面推进依法行政实施纲要》，在这份纲要中，首次提出了用10年左右的时间，基本建成法治政府。到2012年，党的十八大报告明确，基本建成法治政府是全面建成小康社会的标志之一。十八届四中全会又对深入推进依法行政，加快建设法治政府提出了一系列明确要求。因此，为了落实十八届四中全会精神，也为了切实有效推进法治政府建设的进程，中共中央、国务院专门印发了这次《纲要》。 　　《纲要》的亮点非常多，目标更加明确，衡量标准更加具体，基本原则也比较清晰，具体的任务和措施也更接地气。 　　中国青年报：与2004年《全面推进依法行政实施纲要》相比，此次《纲要》有何不同？ 　　马怀德：一是背景不同。目前，法治政府建设已经进行了10多年，总结出了一些经验，也暴露出一些问题。所以，此次《纲要》是从建设法治政府这一目标导向出发，从现在法治建设面临的问题出发，来加快推进法治政府建设。 　　二是重视程度发生很大变化。2004年的纲要，实际上是一个政府系统内部的纲要。但此次由中共中央、国务院共同印发，体现了“四个全面”战略布局的要求，也体现了中央对法治政府建设的高度重视。特别是在《纲要》的保障措施里，明确提出党政主要负责人要做第一责任人，要把法治政府建设摆在工作全局的重要位置。实际上是说，法治政府建设不光是政府部门的事，它涉及全局，涉及党的建设，涉及落实“四个全面”战略布局，所以要摆在这样的高度去认识法治政府建设的重要意义。 　　三是此次《纲要》吸收并体现了十八大以来全面推进依法治国的一些新理念、新认识、新目标。十八大提出基本建成法治政府的目标，三中、四中全会又提出一系列具体举措。在这些新要求下，法治政府建设的必要性和迫切性更为凸显。此次《纲要》的出台，正是为了落实这些新要求。同时，它也将十八大以来的重大改革举措和新的理念，上升提炼成具体的制度，并提出了相应要求。 　　四是保障措施更加明确。法治政府建设既是目标，同时也是法治建设的重要内容，难就难在大家都知道这个目标很正确、很重要，但如何推进实现这一目标，缺乏有效的路径。这次《纲要》明确了法治政府建设各个方面的任务、措施，特别是最后的组织保障和落实机制上，还提出了一系列具体要求。当把法治政府建设纳入到领导班子的考核评价体系后，就会对领导班子有硬约束。 　　中国青年报：为实现2020年基本建成法治政府的目标，《纲要》将发挥什么作用？ 　　马怀德：法治政府建设已经进行了10多年，无论是制度建设、法律法规的实施，以及依法行政观念、能力的提升方面，都积累了一些经验，取得了一些成果，但也存在一些问题。 　　比如制度还不完备，虽然有了依法行政的制度体系，但有些领域的制度还不完善。 　　二是法律的执行、实施也还存在比较明显的问题，甚至可以说是依法行政、法治政府建设的一个短板。有的领域有了法律法规，有了制度，但是落实不好，实施不到位，老百姓感受不到法治政府建设的实效。这说明光喊口号是不行的，得落实，而落实要有相应的机制保障。问责不到位，激励也不够，导致“有法律无法治”，所以形成不了法治状态。 　　三是政府在预防、化解和处置社会矛盾方面，还没有非常成熟的制度体系，也没有很丰富的经验。有些社会矛盾依然处于“人治”的解决过程中，这是无法长久持续进行的。一个社会有矛盾不可怕，可怕的是预防、解决矛盾的途径和渠道缺乏制度化的安排。比如信访不信法，就是缺乏制度化解决社会矛盾的结果。 　　四是依法行政的观念不强，意识不强，运用法治思维、法治方式的能力不强。此外，还有执法存在不规范、不严密等问题。 　　解决每个问题，都需要具体的制度安排。这次《纲要》就是坚持目标导向、问题导向，是建设法治政府的时间表、路线图。要把法治政府建设过程中的这些问题，在五年之内逐一得以解决，最终实现基本建成法治政府的目标。 　　 一系列具体举措为创业创新提供宽松、自由环境 　　中国青年报：自“大众创业、万众创新”的口号提出以来，创业创新成为当下社会发展一股不可忽视的力量。《纲要》提出的措施将对其产生什么影响？ 　　马怀德：十八大以后，国务院推进简政放权、放管结合、优化服务、转变职能，这次在《纲要》中得到了充分的体现。 　　关于深化行政审批制度改革的内容，不再是笼统的讲，而是提出了具体的制度。 　　例如，提出全面清理行政审批事项，全部取消非行政许可审批事项，对老百姓的影响非常大。过去，我们讲“磨破嘴、跑断腿、门难进、脸难看、话难听、事难办”。以后，在审批许可这类涉及市场主体和老百姓切身利益的政府职能履行方面，有了更加明确的标准和更加严格的要求。 　　再比如，最大程度减少对生产经营活动的许可，最大限度缩小投资项目审批、核准的范围，最大幅度减少对各类机构及其活动的认定。这可以大大方便市场主体的投资、生产、经营的自由，可以方便老百姓社会活动的自由。 　　应该说，一系列举措，就是要提供一个宽松、自由的创新创业环境。 　　中国青年报：“办证难”一直深受百姓诟病，此次《纲要》中有哪些具体措施意在解决这一难题？会给百姓生活带来什么变化？ 　　马怀德：相关的措施非常多，比如《纲要》规定取消不符合行政许可法规定的资质资格准入许可，研究建立国家职业资格目录清单管理制度。直接面向基层、量大面广、由地方实施更方便有效的行政审批事项，一律下放地方和基层管理等。这些都会让“证明我妈是我妈”的情况大幅减少。 　　从老百姓的实际体验来看，政府还是有不少审批许可事项没有得到很好的清理，政府明放暗不放、明放暗增的情况还存在，或者放的都是些含金量低的许可。这就是为什么清理的数量多，但老百姓感受不深的原因。 　　此次《纲要》提出了大量具体举措，也能很好地解决这一问题。在现有的审批制度改革的基础上，进一步加大力度。给老百姓提供最大的方便。 　　中国青年报：在依法全面履行政府职能方面，《纲要》还提出要大力推行权力清单、责任清单、负面清单制度并实行动态管理。这对减轻企业和公民负担有何意义？ 　　马怀德：十八大以后提出大力推行权力清单、责任清单、负面清单，这些清单管理制度在《纲要》中得到了充分的体现。它能有效约束政府权力，做到“法无授权不可为，法定职责必须为”。 　　但这项制度也存在一些问题，比如标准不统一，尺度不统一，各地落实的情况不同。现在提出要进行动态管理，就表明权力清单不是清理完了、公布了就算完事了。老百姓对哪些有意见，哪些确实是违法的、不当的，要及时加以调整和取消，进一步完善和解决。 　　中国青年报：《纲要》提出要做到重大改革于法有据、立法主动适应改革和经济社会发展需要。这样做有何意义？ 　　马怀德：这就要求政府出台的所有改革举措都要依法进行，取得法律的授权。一些改革举措要上升为法律、法规、规章。用法治的方式来引领推动和保障改革。 　　过去，改革和法治有一种不协调关系，改革强调创新，强调突破现有的制度羁绊。但法治强调稳定性、长期性。 　　如果过度强调改革，忽略法治的稳定性，就会导致改革跑到法治前面，导致改革突破法律的规定，甚至违反法律的规定。这就会让改革的正当性、合法性受到质疑。 　　如果一味强调法律的稳定性、长期性，无视改革的需要，也会导致立法拖改革的后腿，束缚改革的创新动力，影响改革的积极性。所以要协调好这两者的关系，一方面，立法要主动适应改革和经济社会发展需要，另一方面，改革要做到于法有据。 　　 法治政府建设不是政府一家的事，全党全社会都要参与 　　中国青年报：如何解决“红头文件”的问题？ 　　马怀德：“红头文件”一直是政府管理过程中的难点。政府发的文件太多，各级政府在发，一些部门和机构也在发。很多“红头文件”都是设定了公民的义务，限制、剥夺了公民的权利，使得法律被虚置，甚至被架空。“红头文件”成了调整社会关系的主要角色，这不符合法治原则和精神。 　　如何减少“红头文件”，很多地方有尝试和探索。这次《纲要》也要求，完善规范性文件制定程序，落实合法性审查、集体讨论决定等制度，实行制定机关对规范性文件统一登记、统一编号、统一印发制度。此外还要求不得减损公民、法人和其他组织合法权益或者增加其义务等。这些都是解决“红头文件”过多过滥、损害老百姓权益问题的重要举措。 　　中国青年报：如何避免“拍脑袋”决策的出现？ 　　马怀德：现在，拍脑袋决策、拍胸脯执行、拍屁股走人的“三拍”决策确实还时有发生。决策过程中，盲目决策、专断性决策、不听取民意的决策、不规范的决策时隐时现。所以，为了规范决策，需要建立健全依法决策的机制。 　　十八大以后提出行政决策的科学化、民主化、法治化要求，建立行政决策的终身责任追究制和倒查机制，这些都在《纲要》中得到体现。 　　比如，要增强公众参与的实效，提高专家论证风险评估的质量，要加强合法性审查，坚持集体讨论决定，还要严格决策的责任追究，用这些方式来提高决策的科学化、民主化、法治化。 　　应该说，避免“拍脑袋”决策的出现，最终还是要依靠法治化的方式来实现。 　　中国青年报：执法人员不作为、乱作为是当下老百姓反映较为突出的问题，根据《纲要》，将从哪些方面对执法行为进行完善？ 　　马怀德：目前在执法过程中，确实还存在很多执法不严格、不规范、不文明、不公正的现象，比如选择性执法、牟利性执法、暴力执法、不文明执法等。为了解决这些问题，这次《纲要》提出要继续坚持严格规范公正文明执法，比如改革行政执法体制，完善行政执法程序，创新行政执法方式，全面落实行政执法责任制，健全行政执法人员管理制度，加强行政执法保障，这些都是为了解决执法中存在的问题。 　　解决的思路，比如说有减少层级，向下充实。此外还有实施大部门制，进行整合。现在多头执法的问题比较严重，未来要实现多部门综合执法，既有利于提高效率，又能防止权力滥用。同时还要提高执法人员的素质和能力，特别是辅助人员，确保执法队伍整体素质不断提高。 　　中国青年报：权力离不开监督，否则就会“任性”。在这方面，建设法治政府应该做到哪些？ 　　马怀德：应该说，目前监督体系已经越来越完善。行政执法、行政活动既要接受党内监督，又要接受人大监督、司法监督，还要接受社会监督等。 　　监督体系中，比较有效的是社会监督、舆论监督。随着新媒体的快速发展，以及老百姓对知情权需求的日益高涨，社会监督的作用在不断提升，这两方面的监督效果会越来越好。 　　此外，还要继续强调信息公开。过去的公开还存在一些问题，比如选择性公开，公开过程中半遮半掩等。现在提出要以公开为常态，不公开为例外，要实现各方面的公开。这是防止权力滥用的重要措施。 　　第三个重要形式是要强调纠错问责。目前，这方面我们还没有相关法律，以后应加强这方面的建设，加大问责的力度，处理失职渎职行为。 　　中国青年报：随着改革开放力度的不断加大，我国正处于社会转型期，也是各种社会矛盾和敏感问题的多发期。《纲要》提出要全面形成多元化矛盾纠纷解决机制，该如何让机制发挥作用，保护老百姓的合法权益不受到损害？ 　　马怀德：事实上，我们目前化解社会矛盾纠纷的渠道有很多，比如行政复议、行政调解、人民调解等。但是，这些机制目前发挥作用所占的比重是不一样的。当前来讲，老百姓解决问题还是更多地依赖信访，其他渠道还没有充分发挥作用。 　　因此，目前的重点，是考虑如何让其他渠道发挥作用，怎么让老百姓增强对这些途径的信赖，提高公信力。比如，放宽案件受理的范围，提高效率，确保老百姓愿意选择这些机制。我们不能把所有的矛盾都推给法院，或者让矛盾堆积到信访。 　　中国青年报：如何确保《纲要》中的举措得以落实，确保实现2020年基本建成法治政府的目标？ 　　马怀德：关于组织保障和落实机制，《纲要》强调了几点，比如加强党对法治政府建设的领导，落实第一责任人责任，强化考核评价和督促检查，加强理论研究、典型示范和宣传引导等，这些落实保障机制都能够在推进法治政府建设方面发挥作用。 　　应该明确的是，法治政府建设不是政府一家的事，全党全社会都要参与。