全国人大常委会2015年立法回眸
编者按 党的十八届四中全会提出,法律是治国之重器,良法是善治之前提。建设、完善具有中国特色的社会主义法治体系,必须立法先行,发挥立法的引领、推动作用。 实现伟大复兴是中华民族的中国梦,亦需要法治护航,法治既是中国梦的题中应有之义,也是实现中国梦的必要条件。2015年,在全民筑梦圆梦的征程中,我们收获了丰硕的法律果实。全面梳理这一年的重大立法活动,我们不难发现,全国人大及其常委会正是以全面贯彻党的十八大和十八届三中、四中、五中全会精神,完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系,加强对法律实施情况和“一府两院”工作的监督为重点开展工作,通过立法推动和落实重大改革举措,深入推进科学立法、民主立法。岁末年终,让我们一起细品这一年的法律果实。 □ 法制日报见习记者 朱琳 □ 法制日报记者 张媛 “立法以典民则祥,离法而治则不祥。”依法治国是中国共产党领导人民治理国家的基本方略,是发展社会主义市场经济的客观需要,是社会文明进步的显著标志,也是国家长治久安的必要保障。 党的十八届四中全会吹响了建设法治中国的新号角,对构建法治中国进行了总体部署。要推动社会主义现代化建设向深度和广度发展,尤其在强调依法治国的今天,就必须坚持立法先行,发挥立法的引领和推动作用。 2015年是全面推进依法治国的关键之年,也是全面深化改革的关键之年。2015年全国人大及其常委会的立法工作包括社会主义市场经济法律制度,民主政治,社会领域,文化、教育、生态领域,国家安全等五个重点领域。 这五个重点领域立法的推进,突出了立法重点,加快了立法步伐,完善了立法机制,提升了立法效果,在一批重要立法项目上取得了新进展,以新的法治思维、理念和方略,大力推进社会主义法治国家建设不断呈现新局面。 重点一创新社会主义市场经济法律制度 完善社会主义市场经济法律制度,是社会主义市场经济运行规律的客观要求,也是保障经济持续健康运行的现实需要。而社会主义市场经济本质上是法治经济,法律应反映人类社会和经济发展的客观规律。 今年4月,证券法修订草案提请全国人大常委会审议,由此,证券法正式进入第五次修订程序。与前四次修订相比,这次属于全面修订,修订草案共16章338条,其中新增122条、修改185条、删除22条,可谓“改头换面”。此次证券法修改对我国证券市场具有重大意义,为我国资本市场的改革发展带来新的机遇,也是实现我国证券法现代化的重要机遇。 经两次审议,全国人大常委会8月29日高票通过了《关于修改〈中华人民共和国促进科技成果转化法〉的决定》。本次修改可谓“大刀阔斧”,条款数量显著增加,且条款多有改动。新法强调,科技成果转化应尊重市场规律,发挥企业在科技成果转化中的主体作用,同时加入了多条金融、融资支持措施和支持科技成果转化的条款,旨在调动科研机构和科技人员积极性,促进科技成果转化为现实生产力,把国家创新驱动的“新引擎”发动起来。 除此之外,全国人大常委会立法工作还立足市场监管职能,完善市场准入体系,在规范执法行为上下功夫,全面推进社会主义市场经济管理创新。 4月24日,十二届全国人大常委会第十四次会议通过了新修订的广告法,此次修订对烟草广告的控制力度被称为“史上最严”。 11月4日,十二届全国人大常委会第十七次会议表决通过了新修订的种子法,旨在推动我国种业健康发展、保障国家粮食安全、切实维护农民利益。 重点二健全民主政治立法放到重要位置 制度化、规范化、程序化是社会主义民主政治的根本保障。从法律上完善社会主义民主政治,是建设社会主义政治文明的有效途径。 新年伊始,在万众瞩目的全国人民代表大会上,一部被称为“管法的法”的立法法经修改后获得通过。这是立法法颁布施行15年来的首次大修。新修改的立法法明确了立法权限,赋予设区的市地方立法权,落实税收法定原则,对规章的权限进行规范。 此次立法法修改,核心是完善立法体制,实现立法和改革决策相衔接,健全了保证科学立法、民主立法的机制和程序,为地方立法机关出台高质量的法规提供了空间。为“重大改革必须于法有据,立法主动适应改革和经济社会发展需要”明确了法定路径,为实现党的十八届四中全会决定提出的“以法治引领和保障改革”提供了法律依据,是重大的制度创新。 今年的12月4日是我国第二个国家宪法日。7月1日,十二届全国人大常委会第十五次会议表决通过了全国人大常委会关于实行宪法宣誓制度的决定。宪法宣誓制度的建立,有利于彰显宪法权威,增强公职人员宪法观念,激励公职人员忠于和维护宪法,也有利于在全社会增强宪法意识,树立宪法权威。 地方组织法、选举法和代表法这三部法律,被称之为人大“三法”,是我国政权建设的三部重要法律。8月,全国人大常委会通过了关于修改地方组织法、选举法、代表法的决定。修改“三法”,对于加强基层人大工作和建设、坚持人民主体地位、充分发挥地方国家权力机关的作用具有非常重要的意义。 作为关于人民代表大会制度的重要法律,此次“三法”修改充分体现了党毫不动摇坚持、与时俱进完善人民代表大会制度的自信和决心。 重点三推进社会领域立法关注民生热点 自我国改革开放以来,随着经济社会的高速发展,社会关系及社会结构也发生了巨大变迁。为适应新形势下的发展要求,为构建社会主义和谐社会提供有力的法律保障,必须加强社会领域立法。 刑法适用死刑罪名由55个减至46个、取消嫖宿幼女罪、新增编造虚假信息罪、重特大贪贿者可终身监禁、“医闹”入刑、收买妇女儿童一律追究刑责……备受关注的刑法修正案(九)于8月通过,其中不少内容都是对社会热点问题的积极回应。 “总体上讲,本次修改符合刑法作为调整社会关系之规范的法的功能。”多位参与修法的全国人大代表提到,立法机关曾对社会广泛关注的取消嫖宿幼女罪等问题进行了多次论证,最终将这些内容纳入立法。这是尊重和保障人权的重要体现,也是作为现代刑事立法和司法的应有之义和终极目的。 强化刑法的保障机能有利于和谐社会的构建。和谐社会是一个以人为本的社会,要充分体现以人为本的精神。 8月举行的十二届全国人大常委会第十六次会议初次审议了反家庭暴力法草案,对遭受家庭暴力的弱势群体开启立法保护之门。这将是我国第一部反对家庭暴力的专门法律。草案明确了各部门及相关单位在反家暴中的责任,并建立强制报告制度,首次确立告诫书制度和人身安全保护令制度。反家暴法进入立法程序,意味着我国在尊重和保障公民人权方面再次取得新进展。 “善行善举,源于大爱。”近年来,民间慈善迅速崛起,成为慈善事业的重要支柱,而法治化则是推动慈善事业有序运行的根本保证。 10月,“怀胎十年”的慈善法草案首次提请审议。这将是我国首部慈善领域的根本性法律。草案以法律之名重塑慈善公信力,让慈善事业健康有序发展。其开门立法的形式,很好实践了四中全会关于“立法机关主导、社会各方有序参与立法”的精神。 国以民为本,民以食为天,食以安为先。食品安全关乎千家万户,自2009年起施行近五年的食品安全法于今年首次大修并通过审议,建立起了最严格食品安全制度。 重点四文化教育生态领域置于法律框架 解决文化、教育问题,破解生态领域发展瓶颈,需要依靠法律手段。立法机关应根据新形势、新情况及时制定、修改法律,将文化、教育、生态领域问题的解决置于法律框架之下。 雾霾是大家心中的痛,每每遇到雾霾强势来袭,人人戴上口罩如临大敌。 在今年8月召开的全国人大常委会会议上,新修订的大气污染防治法经表决后获得通过。这是继有着“史上最严的环保法”之称的新环保法通过后,修改的第一部单项法。由此,一系列相关法律都“动了大手术”,新法突出大气环境质量改善主线,不少规定凸显从治标走向治本的立法思路。 同属生态领域的深海海底区域资源勘探开发法草案首次提请审议。草案旨在规范深海海底区域资源勘探、开发活动,保护海洋环境,保障人身和财产安全,提升深海科学技术研究和资源调查能力,促进深海海底区域资源可持续利用。 从无声电影到有声电影,从黑白电影到彩色电影,从好莱坞电影横霸荧屏到国产电影占领票房冠军,我国电影产业在近一个世纪的发展中可谓日新月异,取得了不小的成就,然而我国电影领域的法律却出现空缺。 在酝酿12年之后,电影产业促进法草案终于在10月召开的十二届全国人大常委会第十七次会议上首次提请审议。电影领域加快立法,也被认为是我国文化产业发展进一步法治化的标志之一。 有句老话叫,“再穷不能穷教育”。8月,教育法律一揽子修正案草案提请常委会审议,内容涵盖了教育法、高等教育法和民办教育促进法。草案提出完善教育基本制度、高校管理制度和民办学校管理制度,是促进教育改革健康发展的有力制度保障。 重点五推动国家安全法治建设逐步升级 维护国家安全,是中国特色社会主义建设事业顺利进行、实现国家长治久安和中华民族伟大复兴的重要保障,国家安全立法是国家安全的基本法律保障。党的十八届四中全会提出明确要求,要贯彻落实总体国家安全观,加快国家安全法治建设,抓紧出台一批急需法律,构建国家安全法律制度体系。 今年6月,全国人大常委会通过了新的国家安全法,对政治安全、国土安全、军事安全、文化安全、科技安全等11个领域的国家安全任务进行了明确。有利于加快国家安全法治建设,为维护国家安全提供有力法治保障。 国家安全法确立了总体国家安全观指导地位和国家安全工作领导体制,确立了维护国家安全各项制度。根据维护国家安全的实际需要,全国人大常委会还推动出台反恐怖主义法、境外非政府组织管理法、网络安全法等法律法规,将法治贯穿于维护国家安全的整个过程。 为贯彻和落实党的十八届三中、四中全会关于加强对在华境外非政府组织管理、引导和监督其依法开展活动的部署和要求,全国人大常委会对境外非政府组织管理法草案进行了审议。 面对错综复杂的国际形势,草案遏制恐怖主义任重道远。2月,我国首部反恐怖主义法草案再次提交全国人大常委会审议。与一审稿相比,二审稿进一步完善了恐怖主义的定义,还增加了法院可在审理案件中,直接认定恐怖主义的条款。 在网络安全方面,要实现建设网络强国的宏伟战略目标,离不开坚实有效的制度保障。在此背景下,十二届全国人大常委会第十五次会议首次审议了网络安全法草案。草案对关键信息基础设施的运行安全作了规定,预示着建设网络强国的制度保障正在努力迈出坚实一步。 □ 专家说 发挥立法引领推动作用 讲述人:焦洪昌(中国政法大学法学院副院长、中国宪法学研究会副会长) 纵观全国人大及其常委会2015年的立法轨迹,印证了依法治国首需立法先行。 总体而言,2015年的立法工作具有以下四个鲜明特点: 第一,体现了立法整体化。法治中国建设涉及社会生活的方方面面,其本身就是一个综合发展的概念,这就决定了法治中国建设是一个历史过程,不可能一蹴而就,也不可能单兵突进,而是必须要求立法工作齐头并进,包括政治、文化、教育、经济等诸多方面都要立法先行,立法必行。2015年的立法工作全面落实依法治国的要求,从五个重点领域下功夫,突出重点、统筹兼顾。这是促进国家治理体系和治理能力现代化的必然要求。同时,我国的立法机关不仅应当完善法律规范,还应当注重法律法规之间的相互衔接,只有注重整体化的架构,才能真正发挥法律效力。 第二,突出了以人为本,尊重和保护人权。比如,刑法修正案(九)亮点颇多,其中以减少死刑罪名数量最为突出,这是尊重和保护人权的重要体现。人的生命是享有一切权利的基础和前提,死刑剥夺了人最根本的生命权。虽然,学术界对于死刑存废问题的争论由来已久,但无论哪种立场,都是基于对人权的思考。考虑到现阶段的基本国情,我国对适用死刑罪名采取逐步减少的方式,是尊重和保障人权的重要体现,也印证了我国法治建设是在不断进步的。另一方面,修改大气污染防治法,则更能体现法律尊重人之健康权。法律着重突出了对大气环境质量的管理和考核,这无疑证实了国家对大气污染防治问题的重视。用法律的指引作用帮助解决环境污染问题,充分体现了法律对公民健康权的尊重和保障。 第三,强调简政放权、依法行政。党的十八届四中全会决定中提出各级政府必须在法治轨道上开展工作,加快建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府。政府是执法主体,绝对的权力必然导致腐败。对行政权加以限制,坚持法无授权不可为,才能真正做到依法行政。自党的十八届四中全会后,简政放权、依法行政成为了法治政府建设的主题。资产评估法草案8月已进入三审,对比两年前的二审稿有了不少变化,其中一大亮点就是体现了近年来国家简政放权的改革精神:在国家取消了资产评估师、土地估价师、矿业权评估师、保险公估从业人员等职业资格准入背景下,重点规范了评估师和评估机构的从业行为。这正是表明简政放权是按照法律程序规范执行的,立法规范是深入推进简政放权、加快转变政府职能的重要保障,是依法行政的重要体现,对加快建设法治政府具有重要意义。 第四,弘扬宪法精神、树立宪法权威。7月1日,十二届全国人大常委会第十五次会议表决通过了关于实行宪法宣誓制度的决定,宣告具备中国特色的宪法宣誓制度终于建立,昭示着我国法治建设又迈进了一个新的台阶。宪法精神应当得到弘扬,宪法基本原则应当得到贯彻,宪法权威应当得到维护。建立宣誓制度,向国家的宪法和法律宣誓,就是向全国人民宣誓,完成宪法、法律赋予的使命和职责。这不仅能够增进宪法权威,还对培育公民的宪法信仰有着积极影响。宪法宣誓制度的建立,能够确保制约原则、基本人权原则、法治原则、人民主权原则等宪法基本原则在国家权力运行过程中得到有效贯彻,为更好地建设法治国家奠定基础。 建设法治中国,不是一蹴而就的事,需要系统、全面、持续的努力,需要多措并举。我们必须按照中国特色社会主义法治道路的总体要求,发挥立法的引领和推动作用,着重推进重点领域立法,努力建设符合法治规律、体现我国国情的法治中国。 法制日报见习记者 朱琳 法制日报记者 张媛整理