[解读]对2015年度审计工作报告的解读

6月29日，审计署审计长刘家义受国务院委托，向第十二届全国人大常委会第二十一次会议作了《关于2015年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》。为深入了解审计工作报告的有关情况，记者采访了审计署政策研究室负责同志。

1 、问：审计工作报告可以说是审计工作思路和成果的集中反映。今年的审计工作中，在经济发展新常态的新形势下，审计机关是如何创新理念和思路，更好地发挥作用的？

答： 面对改革发展的新形势和新要求，我们提出审计机关要主动适应新常态、践行新理念，坚持依法审计、客观求实，努力做到“三个坚持”。一是坚持“两手抓、两手硬”，一方面坚决查处重大违纪违法问题，一方面深入揭示和反映体制性障碍、制度性漏洞和机制性缺陷；二是坚持“三个区分”，对审计发现的问题，审慎区分无意过失与明知故犯、工作失误与失职渎职、探索实践与以权谋私，实事求是地做出审计处理和提出审计建议；三是坚持鼓励创新、推动改革，对改革发展中的新情况新问题，以是否符合中央精神和重大改革方向作为审计判断的标准，鼓励创新举措，积极推动建立包容创新试错机制。可以说，正是通过树立和践行新理念，确保审计工作始终做到围绕中心、服务大局，更好地为改革发展加力增效。

2 、问：今年，在向全国人大常委会报告《关于 2015 年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》的同时，审计署向社会发布了 43 个中央部门（含审计署）、 10 户中央企业、 5 家金融机构、 6 个重点专项的审计结果，以及 39 起已处理的违纪违法问题情况。审计工作报告与单项结果公告是什么关系？这样做有什么积极意义？

答： 近年来，我们不断完善审计工作报告与单项审计结果公告相配套的审计报告体系。其中：审计工作报告是在整合和提炼各单项审计结果的基础上形成的，立足于从宏观上系统地反映总体情况、普遍性和重大问题，从推动改革发展的角度提出建议，为人大加强财政预算监督、政府改进财政预算管理和深化改革服务；单项审计结果公告立足于微观个体，着力反映每个单项审计的详细内容，用附表或附录方式，逐项列示审计有关单位或地方发现的具体问题和整改情况，为加强社会监督、推动整改和问责服务。这种点面结合的报告方式，有利于从宏观和微观、当前和长远多个层面更加有效地发挥审计作用。今年的审计工作报告，就是在汇总和提炼上述单项审计结果的基础上形成的。

3 、与往年相比，今年的审计工作报告有什么新特点？

答： 围绕树立和践行五大发展理念、协调推进“四个全面”战略布局的新要求，今年的审计工作报告有以下特点：一是贯穿“一条主线”，即以推动中央重大政策措施落实为主线；二是以“三促进”、“三推动”为目标，即围绕促改革、促发展、促反腐，将审计揭示和反映的问题放在“四个全面”战略布局的大背景之下，将推动改革发展融入新常态的时代特色之中，将建议意见与重大政策要求和任务紧密结合，并注重总结好经验、好做法以及整改效果等，推动积极作为、主动作为、有效作为；三是重点更加突出，即审计工作报告的每个部分都突出了政策执行、资金安全、管理绩效这三个重点内容，着力反映重大损害群众利益、重大违纪违法和重大履职不到位问题、重大风险隐患，以及结构性、体制机制性问题，力求推进对重点领域的深化改革、规范管理、综合治理和源头反腐。

4 、问：从今年的审计情况来看， 2015 年度中央预算执行和其他财政收支总体情况怎样？

答： 从审计情况看，2015年，各部门、各地区在党中央、国务院的坚强领导下，认真落实十二届全国人大三次会议各项决议，积极应对复杂形势，克服多重困难，经济建设和社会事业发展取得了新成就。一是宏观政策层面，积极的财政政策加力增效，财税改革稳步推进，预算管理不断规范，经济发展稳中有进、稳中有好。二是执行层面，各有关地方、部门和单位财经法纪观念、深化改革意识进一步增强，能够贯彻落实党中央、国务院决策部署，推进改革创新，违反中央八项规定精神等方面的问题得到有效遏制，财政管理水平和资金使用绩效明显提高，但违纪违法和管理不规范问题在一些领域还时有发生。三是从推进改革层面，改革取得积极成效，但有些方面体制机制尚不完善、法规制度和运行规则未及时调整，出现信息传导不畅、措施配合不够、监管不适应等问题，影响相关政策措施落地落实和充分发挥作用。因此，从总体上讲，中央预算执行情况较好，财政管理的规范化水平和绩效也在不断提高，但推进改革、完善制度机制的力度仍需进一步加大。

5 、问：从今年的审计工作报告反映的相关情况看，当前财政管理中存在的突出问题有哪些？对解决这些问题有什么建议？

答： 在今年的财政和预算执行审计中，重点检查了预算分配和管理、资金安全和绩效、财政政策实施和财税改革推进、中央部门预算执行等情况。从审计情况看，财政预算管理的规范化和科学化水平在逐步提高，财税改革也在不断深化推进，但是由于财政资金分配权未完全理顺、一些法规制度机制不完善、财政管理方式不适应导致一些问题产生。比如，审计工作报告反映的预算分配与项目确定、专项规划、制度规定衔接不够、几本预算划分不够清晰以及转移支付制度不完善、财政管理绩效等问题；由于财政专项资金管理权限分散、按项目下达、分条线考核等，出现的主管部门“三不愿”、基层政府“三不敢”现象，等等。针对这些问题，审计工作报告中提出“结合政府职能转变，进一步明确中央与地方的事权和支出责任，理顺部门在预算管理中的权责，健全配置合理、职责清晰、运转高效的财政管理体系”、“转变财政管理方式，破除影响资金统筹的制度藩篱，增强吸引社会投资相关支持措施的协调性和有效性”、“加强财政收支的统筹协调，更加有效地发挥积极财政政策的作用”等建议，以推动深化改革、完善相关制度机制。

6 、问：审计署每年都对中央部门预算执行情况进行审计，并向社会公告审计结果。从今年审计情况看，中央部门预算执行情况如何？

答： 从今年审计情况看，审计的42个中央部门能够遵守有关财经法规，严格控制和压缩“三公”经费和会议费支出，精简公务活动，部门本级违法违规问题比往年明显减少，问题主要发生在下属单位和个别部门，其中既有未严格遵守预算管理制度和财经纪律的问题，也有政府职能转变不到位和制度不完善导致的问题，比如事业单位预算保障办法不够明确导致基本支出挤占项目支出、人员支出挤占公用经费问题，利用部门权力或影响力取得收入等问题，需要随着改革深化逐步加以规范和解决。对审计指出的问题，各有关部门通过调整相关会计账目、归还原资金渠道、追回资金及上缴国库等方式积极整改，有的部门还积极建章立制，从制度层面加强管理，提升整改实效。

7 、问：我们注意到，这几年审计机关坚持开展国家政策落实情况跟踪审计，在促进政令畅通方面发挥了积极作用。从审计情况看，当前国家政策措施落实中存在的主要制约因素是什么？有什么建议？

答： 近几年，我们按照国务院的要求部署，持续组织对稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险政策贯彻落实情况的跟踪审计，同时在其他各项审计都关注重大政策措施落实情况，定期向社会公开审计结果，积极推动追责问责，促进了资金落实、项目实施、政策落地和追责问责。审计工作报告中反映了此方面的情况，归纳起来，影响政策落实的主要制约因素有三个大的方面：一是一些领域的制度规则不适应。主要一些领域的相关法律、行政法规、部门规章等运行和管理规则没有及时修改完善。二是有些行业、产业、产品及服务标准不适应。三是相关考核激励机制不适应，有的任务指标下达与地方实际需要不相符。由于上述因素的制约，基层在一些问题上处在“两难”境地，想贯彻落实党和国家要求部署，执行原有制度规则走不通，新的规则和标准又没有，对于一些创新的举措又怕违反现行规定，迫切需要修订相关制度规则。在这方面，审计工作报告提出“加快清理修订相关制度，既应修订废止不符合当前实际的政策规定，又应尽快建立健全适应改革发展要求的制度机制，完善相关配套政策法规”、“加快制定修订相关产业、行业、产品、网络及服务标准，建立健全梯次合理的企业标准、行业标准和国家标准体系，为创新发展、转型升级创造良好环境”、“加快完善相关考核激励机制，确保考核目标与重大发展规划协调衔接，中央与地方各级各层次考核指标协调衔接”、“加强对探索性做法的规范提升和总结推广，建立完善正向激励和容错免责机制”等建议。通过修订有关制度规则，使各项制度规则与党和国家要求部署同向，保障国家政策措施贯彻实施。

8 、问：近年来，审计工作注重及时揭示和反映经济运行中的风险隐患。今年的审计工作报告反映了哪些方面的情况？

答： 我们在审计中始终把维护国家经济安全作为首要任务，牢牢盯住风险易发高发的重点领域和关键环节，及时发现苗头性问题，及时作出预警，提出解决问题的建议。今年的审计工作报告反映了财政、金融、企业等领域相关风险，主要是：财政领域，重点反映了审计的11个省本级、10个市本级和21个县政府债务管理虽得到加强，但部分地方发债融资使用效率不高，有的存在通过违规担保、集资或承诺还款等方式违规或变相举债等问题；金融领域，重点反映了有关商业银行不良贷款余额和不良率呈双升态势且发生领域趋于集中、化解空间收窄，金融监管尚不完全适应市场发展变化等问题；国有企业领域，重点反映投资和决策中造成损失浪费问题，特别是部分企业境外业务中，存在项目论证不充分、未按程序报批、对关键岗位人员监管和佣金支付等关键业务环节管控薄弱等问题。对此，审计工作报告提出“积极采取措施缓解收支矛盾，防范和化解各种风险隐患”、“继续强化地方政府债务管理，通过严格问责促进消化债务存量、严控增量，密切关注‘明股暗债’、兜底回购、固化收益等可能增加政府债务的潜在风险点债”、“密切跟踪金融业务创新情况，强化金融监管协作，严厉打击非法集资、网络诈骗、地下钱庄、内幕交易等犯罪活动，防范金融风险”等建议。

9 、问：对审计工作报告反映的问题，社会各界特别关注整改结果怎样。国务院每年都作了专题部署，各有关地方、部门和单位也高度重视，取得了积极的成果。审计工作报告指出，上年度审计查出问题整改成效为历年最好，请问主要体现在哪些方面？在推动整改方面主要做了哪些工作？

答： 今年工作报告对上年度审计工作报告反映问题的整改情况进行专门反映。从总体上看，去年整改工作全面而深入，相关问题已基本全部整改完毕，整改成效为历年最好。主要表现在：一是违纪违规问题得到全面整改，共促进增收节支和挽回损失等6083亿元，处理5500多人；二是体制机制性问题得到有力推进，有关部门深入研究，制定完善制度5947项，推动了相关领域改革和完善制度；三是一些历史遗留问题得到妥善解决，相关部门推进了深入核查、分类处置、落实责任。上述审计发现问题整改工作取得的成效与各方共同努力推进密不可分。国务院进一步加强整改部署、责任落实和督查督办，责任单位将整改纳入“三严三实”专题教育，审计署强化跟踪检查、推动健全审计结果运用、审计结果公告和信息公开等整改工作长效机制，人大认真审议审计查出问题整改情况报告，整改情况报告及各相关部门单位具体整改结果全部向社会公告，这些措施有效地强化了整改问责。

10 、问：审计工作报告反映科研投入管理机制与科技创新要求不适应，并指出相关检查过多影响科研工作开展，具体情况怎样？

答： 对科研投入管理机制与科技创新要求不适应的问题，近年审计持续关注，着力推动建立符合科研规律、有利于调动和保护科研人员积极性、鼓励创新和多出成果的相关制度。今年，我们在跟踪审计创新型国家建设、大众创业万众创新等政策落实情况时发现，科研项目和经费管理制度还不完善，科研经费管得过死，有形成本占比大，智力成本补偿不够，科研成果转化率低，有的科研人员为保障必要支出不得不到处“凑”发票来报账，也有个别人员借机骗取套取科研资金。

同时，审计还发现，对科研单位和科研项目的检查繁多，这与政府部门职能转变不到位相关，有的把检查作为管理的手段，既有项目管理单位组织的年度考核、中期检查、中期考核、评审评估等，经费管理部门对经费使用进行的检查，也有项目的承担单位如高校、科研院所组织的审核检查，还有以“审计”之名进行的检查，除国家审计机关对于使用国家财政资金的项目进行审计外，主要是其他单位聘请会计师事务所进行的社会审计、单位内部审计机构进行的内部审计等。因为一些领域将“审计”的含义泛化，从被检查方的角度感觉或者将所有的检查都称作“审计”，有的甚至认作都是国家审计。审计工作报告中提及的中科院的85家科研院所3年间接受3500多次检查，其中以“审计”之名进行的有760多次，而实际上，在此期间审计署对中科院部门预算执行审计中仅重点延伸审计了15个院所。

11 、问：党的十八大以来，反腐败斗争持续深入，顺应民心民意，厚植了党执政的政治基础。国家审计在反腐败中发挥了重要作用。今年审计工作报告揭示的重大违纪违法问题线索，有何新的特点？

答： 审计工作报告反映了相关部门、单位、企业违反中央八项规定情况，还全面剖析了审计移送的重大违纪违法问题线索，深入分析了国有企业等领域反腐制度建设方面的问题。对审计移送的重大违纪违法问题线索，审计工作报告归纳了四个特点，就是滥用行政审批和国有资产资源管理等公共权力谋取私利、基层管理人员内外勾结“一条龙”式造假骗取套取财政专项资金、金融机构和有关企业工作人员非法利用内幕信息牟利、借助网络技术手段实施非法集资等活动的问题比较突出。对国有企业的问题，审计工作报告反映对企业追责问责制度机制不够健全，有关部门对近年审计反映的企业失职渎职、违反相关政策规定和“三重一大”决策制度等造成损失问题，未有效履行督促整改、追责问责、报告公告等职责，未明确企业重大损失确认和追责问责标准，主要依靠企业自行追责问责，造成监督约束弱化，以致有的问题屡审屡犯甚至积聚。对此，审计工作报告提出了“强化问责和公开，健全审计查出问题整改长效机制”、“主管部门应加强监管，把审计结果及整改情况作为考核和奖惩的重要依据”、“被审计单位主要负责人应切实履行整改第一责任，及时纠正违纪违规问题，完善相关制度，防止同类问题再次发生”、“被审计单位应将整改结果向同级政府或主管部门报告，及时向社会公告”等建议。