左亭：推进宗教法治的思考和认识

党的十八大以来，习近平总书记就“法治中国”建设作出了一系列重要批示和重要讲话。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，专门就推进法治中国建设作出明确部署。推进法治中国建设，是全党、全国、全社会的重大任务，是全面建成小康社会的重要内容，是全面深化改革的基本方向、基本内容和法治保障。

宗教是人类社会长期存在的现象，宗教及宗教问题具有长期性、群众性和特殊复杂性的特点。宗教工作是党和国家工作的重要组成部分，关系到民族团结和社会稳定，关系到党和国家的长治久安，关系到坚持和发展中国特色社会主义，在实现“两个一百年”的奋斗目标和中华民族伟大复兴中国梦的历史进程中发挥着重要作用。推进宗教法治是法治中国建设题中应有之义。

今年是《宗教事务条例》颁布10周年，在建设法治中国的大背景和新要求下，探讨推进宗教法治，对于深入贯彻党的宗教工作基本方针、依法加强宗教事务管理、推进宗教事务治理体系和治理能力现代化都具有深远的理论意义和实践意义。

科学立法是推进宗教法治的前提

习近平总书记在第十八届中央政治局第四次集体学习时强调：“要完善立法规划，突出立法重点，坚持立改废并举，提高立法科学化、民主化水平，提高法律的针对性、及时性、系统性。”具体到宗教工作，就是要实现宗教方面的科学立法。

要完善宗教立法。2004年，我国第一部宗教方面的综合性行政法规——《宗教事务条例》正式颁布，标志着我国宗教法制建设取得重要进展。《宗教事务条例》对保护宗教团体、宗教活动场所和信教公民的合法权益作了明确规定，对涉及国家利益和社会公共利益的宗教事务作了规范，它的颁布对保障公民的宗教信仰自由权利，维护宗教和睦与社会和谐，规范宗教事务管理，都具有重要意义。但这并不意味着宗教立法的任务已全部完成，因为随着社会的不断发展变化，宗教领域的新情况、新问题不断显现，单靠一部宗教法规不能完全解释和解决所有的宗教问题。为此，国家宗教事务局等部门相继制定了一系列部门规章和规范性文件，就有关问题提出工作意见，较好地指导和规范了宗教工作实践。但是，在具体操作中，《宗教事务条例》在某些方面尚存在不足和缺失，如宗教活动场所的法人地位、宗教财产与宗教活动场所的法律保护等问题。因此，进一步加强宗教方面的立法工作，不断提高宗教立法的质量，势在必行。

宗教立法必须符合“科学性”。尊重和保护宗教信仰自由，是我国对待宗教问题的一项长期的基本政策。宗教立法的目的，是把行之有效的政策规定制度化、法律化，内容具体化、权利义务明确化，以国家强制力作为保障，发挥强制性、规范性、权威性的效力；就是使合法、非法、违法界限清晰，法律责任明确，利于判断，便于操作，有法可依，依法处理。宗教立法要符合科学性，不仅要求立法过程要科学，还要保证立法结果的科学性，即所立之法必须符合正义性、规律性和可行性，使法律准确反映经济社会发展要求，更好协调利益关系，发挥引领和推动作用。要按照“从政策到法规、从法规到法规、从实践到法规”的基本思路，从研究政策、总结经验、调查问题3个方面同时着手开展立法工作，并广泛收集和研究古今中外宗教立法的各种资源。要从宗教工作实际出发，紧随“依法治国”方略的实施，逐步完善宗教工作法规体系，完善立法工作机制和程序，充分听取各方面意见，体现立法结果与立法过程科学性的统一。

宗教立法必须坚持民主立法。首先，应当提供更多、更容易让宗教信徒参与表达意见的途径，让他们畅所欲言、共议国是。其次，重视他们的意见，对于有利的建议要大胆吸收，对于有利但不适宜现在在法律中体现或者因其他原因而不纳入法律法规之中的，要给予答复和解释，准确、恰当地体现他们的合法诉求。再次，宗教立法对广大非信教群众同样会产生相应的约束作用，也会涉及到非信教群众的权利、义务、责任。因此，鼓励、引导非信教群众参与到立法过程中来，为宗教立法建言献策，更有助于所立之法能够得到全体人民的支持和拥护。最后，为了实现真正意义上的立法民主性，立法过程还需要一个既专业又能站在相对中立的角度看待问题的群体参与进来，提出政策法规方面的建言和理性意见。

全民守法是推进宗教法治的基础

习近平总书记指出，“我们要坚持把依法治国和以德治国结合起来，高度重视道德对公民行为的规范作用，引导公民既依法维护合法权益，又自觉履行法定义务，做到享有权利和履行义务相一致。”法治中国建设，与公民的守法意识、守法程度有关。推进宗教法治，也与公民遵纪守法的自觉性息息相关。中国是在13亿人口中搞法治，是在13亿人口中普及宗教政策和法律法规，任务比世界上任何一个国家都重。况且，中国人长期以来重礼轻法，法治意识相对薄弱。因此，实现全面守法，加强普法宣传是关键。

宗教工作部门要加强宗教政策法规宣传。要扎实推进宗教系统“六五普法”活动，在全社会深入开展宗教政策法规的宣传，使宗教政策法规深入人心，使每一个普通公民都真正学法、遵法、守法、用法，依法维护合法权益，自觉地在法律法规允许的范围内开展宗教活动。

各级党政领导干部要带头学习宗教法律法规。宗教工作政治性、政策性强,敏感度高，懂不懂宗教政策法规、会不会管理宗教事务，关系社会团结稳定的大局。各级党政领导干部要从讲政治的高度，充分认识学习宗教政策法规的重要性，不断提高运用法治思维和法治方式管理宗教事务、化解矛盾的能力，自觉接受人民群众的监督。

相关部门要齐抓共管，共同推进宗教法制宣传工作。宗教工作涉及社会生活的各个领域，宗教法制宣传不仅是宗教事务部门自己的事情，而且是全社会的一项长期、复杂、细致的工作。必须在当地党委政府的统一领导下，充分调动统战、政法、宣传、民族、工会、共青团、妇联、国家安全、公安、海关、工商、税务、建设、房地产、市政、文化、出版、影视、文物、园林等有关部门的积极性，分工负责、密切配合，发挥整体效益功能，共同抓好宗教政策法规的学习宣传和贯彻落实。各级干部和广大群众(包括信教群众和不信教群众)也要认真学习贯彻宗教政策法规，通过宣传贯彻，将信教群众和不信教群众的思想和意志统一到建设社会主义现代化国家这一根本目标上来，为建设中国特色社会主义伟大事业贡献力量。

严格执法是推进宗教法治的关键

习近平总书记指出：“要加强对执法活动的监督，坚决排除对执法活动的非法干预，坚决防止和克服地方保护主义和部门保护主义，坚决惩治腐败现象，做到有权必有责、用权受监督、违法必追究。”这是针对当前执法不严导致法律形同虚设等情况所提出的新要求。具体到宗教工作领域，宗教行政执法是个方面的新课题。如近年来，山东省为配合《宗教事务条例》、《山东省宗教事务条例》的实施，先后出台了《山东省宗教事务局行政许可实施办法(试行)》、《山东省宗教事务局行政处罚程序(试行)》、《山东省宗教事务局行政执法过错责任追究制度(试行)》等一系列规范性文件，但由于执法实践少，经验不丰富，执法的法制化和规范化程度还不高。一些宗教工作干部还习惯用过去的行政方法来管理宗教。有的包办代替，干预宗教团体和宗教活动场所的内部事务；有的放任自流，不愿管、不敢管；有的不依法办事，工作中以言代法，滥用职权。这些不规范现象在很大程度上损坏了宗教事务部门的权威，影响了行政执法工作的效果。严格执法对宗教工作干部提出了更高的要求。这就需要宗教工作干部用法律法规对事待人，依法作出性质判断和可行性评估，按照程序处置宗教问题。执法先守法，作为宗教执法干部要强化法治观念，运用法治意识思考问题，作出符合法律法规要求的决策，用法律法规规范执法行为。不仅如此，还要做好听证、复议和应诉的保障，以及过错纠正的思想准备。只有做到这些，才能真正保障依法管理宗教事务落到实处，才能推进宗教工作依法行政，进而促进法治政府建设，促进“依法治国”方略的全面实施。

在宗教事务管理中推进宗教法治

法治中国，是坚持党的领导、人民当家做主和依法治国有机统一的结合体。当前我国正处于社会转型期，改革进入深水区，社会矛盾呈现多发、易发和频发态势，社会管理难度依然很大。一些群体性事件的发生，促使社会管理者进一步认识到，法律是加强和改进社会管理的有效手段，法治是社会管理创新成果的重要保障。

宗教事务是一种与意识形态密切相关和涉及大量群众的特殊的社会事务，也是一种十分重要和比较复杂的社会事务。对宗教事务的管理，是一个涉及贯彻政策和依法行政，涉及社会管理和公共服务，涉及群众工作、统战工作和意识形态工作，涉及正确处理人民内部矛盾和有效开展对敌斗争，以及维护国家统一和安全，维护民族团结、宗教和睦、社会和谐的系统工程。宗教无小事，对宗教事务实行法治，是依法治国中比较重要和敏感的部分。宗教事务管理具有行政性质。所谓“行政”，是指“公共行政”。作为行政管理的宗教事务管理，除了行政管理的一般规定外，还有其自身的特殊规定。它应该体现4个结合：依政策行政(政策指导下的行政)与依法行政的结合，行政管理与群众工作的结合，行政管理与社会工作的结合，政府施行管理与群众参与管理的结合。而这4个结合，正是依法治国中的“把坚持党的领导、发扬人民民主和严格依法办事统一起来”，因此要有很高的水平。宗教事务管理实现法治，就是要用各种方式和手段教育引导宗教界依法维护合法权益，在法律法规范围内开展活动，依法保障正常宗教活动秩序，运用法治思维约束言行，表达合理合法诉求，真正学法、守法、用法；就是要积极慎重地稳步推进宗教法制建设工作，完善政策规定、制定部门规章和规范性文件、制定宗教法规“三层递进”；就是要继续制定和完善单项法规，研究制定综合性法规，指导地方立法“三管齐下”；就是要实现“从政策到法规、从法规到法规、从实践到法规”“三路并行”，立法、执法、普法“三头并举”。

纵观中国社会主义建设和发展的历程，法治历来是我们党和国家倡导的执政理念和治国方略，历来是广大人民群众的殷切期望和不懈追求。推进宗教法治作为法治中国建设的重要组成部分，与法治中国建设有着共同的目标。而只有科学立法、开展全面普法、实行严格执法、推动公正司法，才能最终实现宗教法治的目标。（作者为山东省民族宗教事务委员会(宗教事务局)副主任(副局长)）