工商机关实施行政强制措施实务探讨

      2012年1月1日《中华人民共和国行政强制法》(以下简称《行政强制法》)正式实施，作为行政执法部门，各级工商机关通过举办行政强制法专题学习培训、制定文书模版、提高办案效率、设置查扣物品期限预警提醒、开展行政强制法专项执法检查等各种方式有效规范了行政强制行为，预防执法风险。这里笔者结合实际办案以及开展执法检查时所遇到的情况，结合案例分析工商机关实施行政强制措施时在实务操作上可能存在的问题，并探讨解决之道。

查封扣押期限如何计算

    根据《行政强制法》第二十五条和第二十七条规定，工商机关查封、扣押场所、设施或者财物的期限不得超过三十日；情况复杂的，经行政机关负责人批准，可以延长，但是延长期限不得超过三十日（法律、行政法规另有规定的除外）。在采取查封、扣押措施后，应当及时查清事实，在规定的期限内作出处理决定。由此可见，查封扣押期限计算准确非常重要，如计算错误将出现工商机关“在查封、扣押法定期间不作出处理决定或者未依法及时解除查封、扣押的”从而导致执法人员被追责。但是由于《行政强制法》对于查封扣押期限的计算方式没有作出明确的规定，致使工商执法人员在实务操作中存在不同的期限计算方式。
案例：2012年9月3日某区工商局根据“LV”注册商标所有人的投诉对A皮具店进行检查，现场查获涉嫌假冒“LV”注册商标的皮具30件，执法人员依据《中华人民共和国商标法》第五十五条第一款第（四）项扣押上述侵权物品并向当事人送达《实施行政强制措施决定书》和《财物清单》。在制作《实施行政强制措施决定书》时执法人员对于扣押期限的填写产生了分歧，第一种意见认为应填写为“实施强制措施的期限自2012年9月3日至2012年10月8日”，即扣押当日不计算在内从次日2012年9月4日起计算30天至2012年10月3日，因2012年10月3日至2012年10月7日属法定节假日，所以以节假日后的第一天即2012年10月8日为期间届满的日期；第二种意见认为应填写为“实施强制措施的期限自2012年9月3日至2012年10月2日”，即扣押当日计算在内，从2012年9月3日起计算30日至2012年10月2日，节假日不顺延。
      持第一种意见的理由有两点：一是《工商行政管理机关行政处罚程序规定》第六十五条规定“期间以时、日、月计算，期间开始之时或者日不计算在内。期间不包括在途时间，期间届满的最后一日为法定节、假日的，以节、假日后的第一日为期间届满的日期”，《行政强制法》实施以前工商机关都是按照上述规定来计算查封扣押期限的；二是《民事诉讼法》第八十二条也规定“期间以时、日、月、年计算。期间开始的时和日，不计算在期间内。期间届满的最后一日是节假日的，以节假日后的第一日为期间届满的日期”，在全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会编《中华人民共和国行政强制法释义》（信春鹰主编）一书中对第二十五条的释义也认为“本条规定的是十日以上的期限，因此本条的期限是指自然日，既包括工作日，也包括休息日。根据民事诉讼法有关期间的规定，期间以日计算的，期间开始的日，不计算在期间内，而是从期间开始的次日起算”（摘自该书第88页）。
笔者赞成第二种意见，理由如下：首先，《工商行政管理机关行政处罚程序规定》中有关期间规定主要是针对工商机关立案、办案、听证、当事人陈述申辩等期间的计算，并未涉及行政强制措施，且该规定作为部门规章，在《行政强制法》没有明确规定且授权下位法予以解释或补充的前提下，以该规定来计算查封扣押的期限方式有越位之嫌疑；其次，《民事诉讼法》第七章第一节有关期间的规定只适用于与民事案件诉讼相关的期间的计算，并不能扩大其适用范围，况且《行政强制法》也未作出像《中华人民共和国行政复议法》第四十条“行政复议期间的计算和行政复议文书的送达，依照民事诉讼法关于期间、送达的规定执行。”等类似的规定，因此工商机关适用《民事诉讼法》关于期间的规定来计算查封扣押期限于法无据；再次，从《行政强制法》的立法本意来理解，该法的立法目的是规范行政强制的设置和实施，保障和监督行政机关依法履行职责，维护公共利益和秩序，保护公民、法人和其它组织的合法权益，工商机关采取查封、扣押的行政强制措施是对公民、法人和其它组织的财物实施暂时性控制的行为，一经实施，即对当事人的财物权利产生影响，“暂时性”特征决定了查封、扣押措施的期限是一个较短的期限，在法律没有明确规定的前提下，适用上述规定来计算，将变相延长查封、扣押期限，有对法律进行扩大化解释之嫌疑。最后，工商机关适用上述规定计算查封扣押的期限，可能因没有法定依据而导致查封扣押期限超期，并因此被引发行政复议或诉讼败诉的风险或被追究执法过错责任。
综上，根据“法无授权不可为,法不禁止即自由”的法制精神以及依法行政的要求，从维护当事人权益及预防执法风险的角度出发，笔者认为工商机关查封扣押财物的期间开始之日应计算在内，期间届满的最后一日为法定节假日的不能顺延至节假日后的第一天，仍应于期限届满前延长或解除行政强制措施为妥。

实施行政强制措施决定书如何送达

      《行政强制法》第二十四条规定“行政机关决定实施查封、扣押的，应当履行本法第十八条规定的程序，制作并当场交付查封、扣押决定书和清单”。根据该条规定，当场交付实施行政强制措施决定书和清单是工商机关实施查封、扣押的必经程序，但实践中往往会遇到找不到当事人或通知当事人但其逃避检查拒绝到场的情况，从而导致法律文书无法当场交付，此时工商机关能否实施查封扣押？如果实施，则实施行政强制措施决定书和清单如何当场交付、应采取何种方式送达呢？对此《行政强制法》并没有予以明确的规定。
笔者认为，行政强制措施是指行政机关在行政管理过程中，为制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形，依法对公民的人身自由实施暂时性限制，或者对公民、法人或者其他组织的财物实施暂时性控制的行为。工商机关在查处案件时，只要基于上述四种法定情形且采取非强制手段不能达到行政管理目的，即使无法找到当事人或者当事人拒绝到场，仍应依法采取行政强制措施。如因顾忌无法当场交付决定书和清单而不采取行政强制措施的话，则可能会导致以下后果：一是当事人转移或损毁证据致使案件无法定性处罚，无法追究当事人的违法行为并使其承担相应法律责任；二是当事人转移违法财物如涉嫌商标侵权或质量不合格的商品并继续销售，致使违法行为得不到制止并且危害后果继续扩大。对无法找到当事人或者当事人经通知仍不到场的，工商执法人员应按照《行政强制法》第十八条规定邀请见证人到场，由见证人和执法人员在现场笔录签名或盖章，并按要求当场制作实施行政强制措施决定书和清单。决定书和清单可由当事人的员工或所在经营场所的所有权人（房东）代为签收并转交，或者无人签收时张贴于经营场所（拍照留证），并同时按照《工商行政管理机关行政处罚程序规定》的有关规定公告送达文书，最好采用报纸与网络同时公告的方式。这样既使工商机关能依法履行监管职责，又能最大限度使当事人知道其财物被依法查封扣押的事实，保障其清楚并能行使所依法享有的陈述申辩、申请行政复议和提起行政诉讼等权利。《工商行政管理机关行政处罚程序规定》规定公告期间为60日，但《行政强制法》规定查封、扣押的期限最长不超过60日，而且仅规定了对物品进行检测、检验、检疫或者技术鉴定期间不计入查封、扣押期间，因此不能公告期间计入查封、扣押期限，否则将变相地延长了行政强制措施期限。
（撰稿 厦门市工商局法规处 刊登于2014年3月《厦门政府法制》）