尽快启动社会保险法修法程序
记者 朱宁宁
今年全国人大会议期间,全国人大常委会委员、中国社会保障学会会长、中国人民大学教授郑功成把关注的目光再次放在了我国社会保障领域中最为重要的法律——社会保险法上。
郑功成近30年来一直研究社会保险制度,2010年10月社会保险法通过后,他就一直关注着这部法律的实施。在郑功成看来,这部自2011年正式施行的重要法律,已经到了必须尽快启动修法程序的时候了。
“现行社会保险法还比较粗糙,不可避免地留下了时代局限性。法律的不完善,既是当时改革实践尚不成熟和无法形成高度共识的结果,亦为推进改革朝着正确方向发展埋下了隐患。”郑功成说,“尤其是近年来对社会保险相关改革的一些争议,表明立法之缺陷与模糊并不利于社会保险事业的健康发展。可以说,这部法律的不足及其不良效应已日益显现,客观上已成为严重影响深化改革并可能导致这一制度体系难以在‘十三五’期间走向成熟、定型的法律障碍。”
立法内容已严重滞后
很多规定未真正落实
早在2007年,郑功成就极力主张推动社会保险立法。“当年12月,全国人大常委会首次审议社会保险法草案时,我当时为常委会组成人员作了有关社会保险立法与社会保险制度建设的专题讲座。”郑功成告诉记者。之后,这部法律历经了4次审议,郑功成的许多意见都得到了采纳,包括最后一次审议还采纳了他一直坚持的基本养老保险基金要将全国统筹作为法定目标的意见。
实施以来,社会保险法对于促进我国社会保险改革起到了非常重要的作用。“但因当时背景特殊,立法既有滞后的一面,也存在着一些不足与缺陷。”伴随“十二五”以来社会保险改革与发展情况变化,郑功成认为,社会保险法目前存在很大问题和缺陷。
首先,一些立法内容已明显滞后于社会保险改革发展形势。比如,社会保险法基于当时城乡分割的格局分别规定了农村养老保险和城镇居民养老保险,而这两项制度实际上已经合并,法律中的概念都不存在了；再比如,城乡居民基本医疗保险在许多地方已经统一,今年1月国务院还发布了整合城乡居民医保制度的政策性文件,但在法律中仍然是城乡分割,法条中保留的新型农村合作医疗显然已不合时宜；还有工伤保险、失业保险均无积极预防功能,制度功能受到了损害；法律规定公务员与参照公务员者由国务院另行规定,现实中则是其已建立养老保险制度；还有建立护理保险属于应对人口老龄化的合理举措,势在必行,而法律中并无相应的规范,等等。所有这些表明,现行社会保险法中的一些内容已跟不上社会保险改革与发展形势,不修订法律不仅无益于推进改革,也直接损害着法律的严肃性与权威性。
除了内容滞后,郑功成告诉记者,社会保险法中还有些规定一直没有真正得到贯彻落实。包括社会保险费实行统一征收体制的规定,至今仍未实现；基本养老保险基金全国统筹、其他社会保险项目实行省级统筹,至今也未见有实质进展；社会保险基金预算制还未真正落实,目前只是简单的统计报告制；养老金正常调整机制还未建立；社会保险信息公开披露机制还未得到确立,参保人的知情权和监督权也就无法得到保证；社会保险监督委员会作为法律规定的一项重要内容,并未得到尊重,其作用同样尚未发挥。
“特别是对社会保险领域中的违法行为制裁不力,各种骗取养老金、医保基金等行为,很少受到刑事惩治,使法律的威慑力大打折扣。”郑功成说,这些现象表明,现行法律规定还需尽快完善,更需要有相应的法律条文来保证法律的贯彻实施。
过于原则致难以操作
有些规定与改革相悖
按照现行法律的相关规定,个人可以监督单位缴费情况,但现实却是连单位按照何种标准缴费,个人都缺乏知情权,监督更是无从谈起。实际上,“视同缴费”是法律的一项重要规定,关系到亿万劳动者的基本社会保险权益,但“视同缴费”的对象、标准及其与待遇挂钩等如何操作,缺乏具体规定。
与此相类似,社会保险法中的很多内容还因为规定得过于原则而一直无法实际操作。比如,政府的兜底责任是否无限以及如何负责和分责,均缺乏明确规定；职工医保中的个人账户已经被诟病多年,如何处理却在法律中被完全回避；养老保险统账结合之结构比例缺乏明确规定,故而还在不时引发重大分歧,面临颠覆社会保险制度互助共济本色的风险。还有现在用医保基金购买商业性的医疗保险,还允许商业保险公司赢利,这种做法显然违背了现行法律的规定,即使要变革也应当有法律依据；而拖欠社会保险费的现象一直禁而不止,关键问题同样是法律规制对违法者的惩治不具可操作性,等等。
另一个社会保险法必须尽快修改的重要原因在于,这部法律中有的规定与改革取向相悖。
郑功成认为至少表现在以下几个方面:首先,社会保险基金存入财政专户,与社会保险基金需要投资运营的改革取向相悖,也与新的预算法明确要求减少财政专户、统归国库的宗旨相悖；其次,所谓进城务工的农村居民、征地农民的社会保险规定,与城乡统筹和制度一体化进程相悖；再次,缴费满十五年之规亦与延迟退休的政策取向相悖、退休人员不缴纳医疗保险费之规与这一制度可持续发展相悖,此外,还有法律中规定养老金待遇可以分段计算,但现实政策却是通过养老保险关系的地区转移而决定在退休地计发养老金,等等。
“这些均表明,现行立法还存在着与改革取向不一致的地方,它事实上构成了深化社会保险改革的法律障碍,这从一个侧面也反映了它的时代局限性。”郑功成说。
应尽快启动修订程序
让社保步入善治阶段
鉴于社会保险法还比较粗糙,实施中存在困惑与问题不少的客观事实,郑功成建议,在全面依法治国和加快促使社会保障体系尽快成熟、定型的时代背景下,要按照良法善治的标准来推进我国社会保险制度的改革与发展。
在他看来,现行社会保险法的修法重点,是要解决一些根本性问题。他建议从以下几方面进行修改:
一是必须打破分割,统一制度。不能再让社会保险制度在地区分割与群体分割的非正常状态下发展,它应当成为公平的法定劳工成本和公平的参保对象权益。二是必须十分明确地规定政府对社会保险制度的财政责任。是兜底责任还是分担缴费或分担支出的责任,中央与地方财政的责任如何分担等,都应当由法律明确规定。三是进一步明确社会保险的管理体制与经办机制,为其正常运行与发展提供组织保障。四是必须进一步明确规范具体运行,为社会保险制度的经办提供可供操作的依据。五是必须进一步强化监督,确保制度安全、高效。包括立法机关的监督、社会监督等。
“修法的目的是为社会保险制度提供良法作为依据。”郑功成强调,要牢固确立法治意识,尽快让社会保险法成为良法,再在良法规制下让社会保险步入善治阶段。