尊重和保障少数民族合法权益

新中国民族工作十讲

　 　第九讲　尊重和保障少数民族合法权益

    我国宪法规定：“中华人民共和国各民族一律平等。国家保障各少数民族的合法权力和利益。”尊重和保障少数民族的合法权益，是我国社会主义政治文明的重要特色，是党和国家民族工作的重要内容。

  一、保障少数民族管理国家事务的权利

    我国是各族人民共同缔造的统一的多民族国家。国家的一切权力属于人民，人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。

    在国家最高权力机关——全国人民代表大会的选举中，各少数民族与汉族享有同样的权利，人口较少的民族还受到特别的照顾。1954年颁布的第一部宪法规定：全国人民代表大会中，“各少数民族都应有适当名额的代表。”1979年颁布的《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》规定：“人口特少的民族，至少也应有代表一人”，“自治区、聚居的少数民族多的省，经全国人民代表大会常务委员会决定，代表名额可以另加百分之五。”对此，邓小平同志指出：“全国民族单位众多，分布地区很广，需要作这样必需的照顾。”（《民族政策文献汇编》，第二编，11页，人民出版社，1958。）这些规定，保证了每个少数民族都有代表参加全国人民代表大会，行使管理国家事务的权力。1954年第一届全国人民代表大会以来，少数民族代表所占代表总数的比例，均高于同期少数民族人口所占全国人口的比例。其中，十届全国人民代表大会少数民族代表占13.91％，常务委员会中少数民族成员占15.42％，而且每个人口百万以上的少数民族都有全国人大常委。

    在地方各级人民代表大会中，少数民族也都有适当数量的代表。对于聚居的少数民族，《选举法》规定：“有少数民族聚居的地方，每一聚居的少数民族都应有代表参加当地的人民代表大会。”对于散居的少数民族，1952年8月，政务院颁发《关于保障一切散居的少数民族成分享有民族平等权利的决定》，规定：“一切散居的少数民族成分，依法享有选举权与被选举权，其人数较多者，当地人民政府可采取适当办法，使有代表参加政权机关。”《选举法》进一步规定：“散居的少数民族应选当地人民代表大会的代表，每一代表所代表的人口数可以少于当地人民代表大会每一代表所代表的人口数。”1979年10月，国务院批转国家民委党组《关于做好杂居、散居少数民族工作的报告》，特别强调：“在地方各级人民代表大会中，各有关少数民族都应当有适当名额的代表。对人口较少的民族，也应给以适当照顾。”

    除各级人民代表大会外，中国人民政治协商会议各级委员会也是少数民族参与管理国家事务的重要渠道。1954年《中国人民政治协商会议章程》规定：在中国人民政治协商会议全国委员会中，“少数民族和华侨应当有适当的名额”；在中国人民政治协商会议地方委员会中，“当地少数民族应当有适当的名额”。这些规定，保障了少数民族在政协各级委员会中得以行使政治协商、民主监督和参政议政的权利。在政协全国委员会中，从九届起每个少数民族都有政协委员，从十届起人口百万以上的少数民族都有政协常委。十届全国政协2238位委员中有262位是少数民族，299位常委中有37位是少数民族，24位政协副主席中有5位是少数民族，均高于同期少数民族人口所占全国人口的比例。

    此外，我国各少数民族还根据法定程序进入各级行政机关，以及企业、事业管理机构或人民团体，担任相应的职务，全面参与国家事务、地方事务和社会事务的管理。

  二、保障少数民族管理本民族内部事务的权利

    我国实行单一制国家结构形式下的民族区域自治。宪法和法律不仅赋予了少数民族参与管理国家事务的平等权利，而且赋予了建立民族自治地方的少数民族管理本民族内部事务的自治权。

    宪法和民族区域自治法规定：民族自治地方的人民代表大会常务委员会中，应当有由实行区域自治的民族的公民担任主任或者副主任；民族自治地方政府的主席、州长、县长或旗长，由实行区域自治的民族的公民担任。各级民族自治地方的自治机关在行使地方国家机关职权的同时，依据宪法和民族区域自治法的规定，在立法、经济、财政、干部、教育、文化、卫生、科技等方面还享有广泛的自治权。目前，全国已有25个自治州和109个自治县制定了自治条例，自治州、自治县两级民族自治地方制定的单行条例410多件，自治区、自治州、自治县三级民族自治地方制定各种变通或补充规定80多件。少数民族自主管理本民族内部事务的权利得到了充分保障。

    为使居住在本民族自治地方以外或未实行区域自治的少数民族也能享有管理本民族内部事务的自主权，国家还在相当于乡一级少数民族聚居的地方建立了民族乡。1954年宪法规定在县、自治县内可设民族乡。1955年12月，国务院先后发出《关于建立民族乡若干问题的指示》、《关于改变地方民族民主联合政府的指不》和《关于更改相当于区的民族自治区的指示》；1956年10月，又发出《关于更改相当于区和相当于乡的民族自治区的补充指示》。到1957年底，全国共建立了1200个民族乡，建乡的少数民族人口达200多万。但在后来的人民公社运动中，特别是“文化大革命”期间，民族乡被取消。1982年通过的新宪法决定恢复和建立民族乡。1983年12月，国务院发出《关于建立民族乡问题的通知》。此后，全国各地恢复或建立了大批民族乡。1993年9月，经国务院批准，国家民委发布施行《民族乡行政工作条例》，规定民族乡享有与民族自治地方的自治权相似的自主权。目前，我国共建立民族乡1173个，未实行区域自治的11个少数民族已有9个建立了民族乡。建立民族乡，对于保障农村散居少数民族管理自己内部事务的权利发挥了重要作用，成为民族区域自治的重要补充形式。

    三、尊重和保障少数民族使用和发展本民族语言文字的权利

    一是尊重和保障少数民族在政治生活中使用本民族语言文字的权利。1979年《选举法》规定：“自治区、自治州、自治县制定或者公布的选举文件、选民名单、选民证、代表候选人名单、代表当选证书和选举委员会的印章等，都应当同时使用当地通用的民族文字。”1982年《全国人民代表大会组织法》规定：“全国人民代表大会举行会议的时候，应当为少数民族代表准备必要的翻译。”根据这些规定，中国共产党全国代表大会、全国人民代表大会、中国人民政治协商会议召开的重要会议，都提供蒙古、藏、维吾尔、哈萨克、朝鲜、彝、壮等民族语言文字的文件或语言翻译。各级民族自治地方人民代表大会的代表选举，自治机关执行职务，都同时使用当地通用的民族语言文字。

    二是尊重和保障少数民族用本民族的语言文字接受教育的权利。1952年8月，《民族区域自治实施纲要》规定：“各民族自治区自治机关得采用各民族自己的语言文字，以发展各民族的文化教育事业。”1987年4月，《国家教委普通高等学校招生暂行条例》规定：“民族自治地方用本民族语文授课的高等学校或系（科）招生，由自治区或省招生委员会另行命题，组织考试。”1995年3月，《教育法》规定：“少数民族学生为主的学校及其他教育机构，可以使用本民族或者当地民族通用的语言文字进行教学。”2002年7月，国务院颁发《关于深化改革加快发展民族教育的决定》，进一步指出：“要尊重和保障少数民族使用本民族语文接受教育的权利，加强民族文字教材建设”。这些规定，保障了少数民族学生无论是在小学、中学还是在大学，无论是在日常学习还是在招生考试中，都享有使用本民族语言文字的权利。

    三是尊重和保障少数民族在司法诉讼中使用本民族语言文字的权利。1979年7月，《刑事诉讼法》规定：“各民族公民都有用本民族语言文字进行诉讼的权利。人民法院、人民检察院和公安机关对于不通晓当地通用的语言文字的诉讼参与人，应当为他们翻译。在少数民族聚居或者多民族杂居的地区，应当用当地通用的语言进行审讯，用当地通用的文字发布判决书、布告和其他文件。”1984年《民族区域自治法》规定：“民族自治地方的人民法院和人民检察院应当用当地通用的语言审理和检察案件，保障各民族公民都有使用本民族语言文字进行诉讼的权利。对于不通晓当地通用的语言文字的诉讼参与人，应当为他们翻译。法律文书应当根据实际需要，使用当地通用的一种或者几种文字。”2002年2月修订的自治法进一步明确规定：民族自治地方的人民法院和人民检察院应当“合理配备通晓当地通用的少数民族语言文字的人员。”这进一步保证了少数民族使用本民族的语言文字进行诉讼的权利。

    四是尊重和保障少数民族群众在日常生活中使用本民族语言文字的权利。1955年10月，毛泽东同志指出：“在少数民族地区办报，首先应办少数民族文字的报。”在党和政府的扶持帮助下，五个自治区及有关地区相继创办自己的报纸和杂志。1986年11月，中宣部、国家民委转发《全国少数民族文字报纸经验交流会议纪要》，提出了少数民族文字报纸改革和发展的意见。1991年12月，国务院发出《关于进一步贯彻实施{中华人民共和国民族区域自治法）若干问题的通知》，指出：“要搞好民族自治地方的新闻出版，特别是少数民族文字的报刊图书工作。”此外，为使少数民族能够听到本民族语言的广播，1950年3月，全国新闻工作会议决定，中央人民广播电台增办少数民族语言广播。自治区和一些多民族省份的广播电台也逐步开设了当地少数民族语言的广播，用少数民族语言摄制和译制的电影也有很大发展。同时，为提高少数民族文字信息化水平，国家先后制定了有关少数民族文字的字符集、键盘和字模的国家标准，并于90年代初陆续推出了蒙古、藏、维吾尔、哈萨克、朝鲜、彝、壮、柯尔克孜和锡伯等民族的文字处理系统，其中部分少数民族文字软件已实现WINDOWS系统上的运行和激光照排。这些措施，保证了少数民族在信息化时代也能使用本民族的语言文字，并通过信息化手段发展自己的语言文字。

    四、尊重和保障少数民族保持或改革风俗习惯的权利

    一是尊重和保障少数民族在日常生活中保持自己风俗习惯的权利。我国很多少数民族在饮食、服饰等方面都有特殊的风俗习惯，其中信仰伊斯兰教的10个少数民族有比较特别的饮食禁忌。针对这种情况，1955年9月，商业部下发了《关于牛羊肉经营中有关回民风俗习惯的几点注意事项的指示》，1978年7月，财政部、国家民委、国家劳动总局又发出了《关于妥善解决回族等职工的伙食问题的通知》，要求各级政府应当认真做好清真牛羊肉的供应以及清真食堂或清真伙食点的建立工作。1980年2月，农业部、商业部、全国供销总社、国家民委联合发出《关于鼓励杂居、散居禁猪的少数民族发展养羊、养牛和做好收购供应工作的通知》，要求各级政府切实保障散居地区清真牛羊肉的生产供应，帮助散居禁猪的少数民族发展生产。与此同时，为更好地满足少数民族在日常生活中的特殊需要，新中国成立后，国家专门安排了少数民族生活特需用品的生产和供应，指定厂家生产。即使在“文革”期间，国家对这项工作仍很重视。1972年5月，国务院批转商业部《关于少数民族特需商品生产和供应情况的报告》，1973年12月，国务院批转轻工部、商业部《关于加强少数民族特需用品生产和供应工作的报告》，提出在少数民族地区大力发展民族用品生产，就近生产，就近供应。1981年7月，国务院批转《全国民族贸易和民族用品生产工作会议纪要》，1983年12月，国务院召开全国少数民族地区生产生活会议，对改革开放后少数民族特需用品的生产和供应工作作出安排和部署。1991年3月，国务院批转国家民委、商业部、轻工部、纺织部《关于加强民族贸易和民族用品生产供应工作的意见》，提出要进一步加强民族贸易和民族用品生产供应工作。在社会主义市场经济条件下，国家进一步制定了财政、税收、金融等方面的优惠政策，支持民族贸易和民族特需用品生产。

    二是尊重和保障少数民族欢度本民族节日的权利。1949年12月，政务院制定《关于统一全国年节纪念日放假办法》，专门规定：“各地人民政府应按照各少数民族的习惯可另行规定放假办法。”1950年12月，政务院发布《关于伊斯兰教的人民在其三大节日屠宰自己食用的牛羊应免征屠宰税并放宽检验标准的通令》。1952年7月，贸易部作出《关于少数民族年节优待的决定》。1954年5月，政务院转发《河北省人民政府对回民节日及婚丧忌辰供应油、面的规定》。1993年9月颁布的《城市民族工作条例》规定：“少数民族职工参加本民族重大节日活动，可以按照国家有关规定放假，并照发工资。”根据这些文件精神，各地对少数民族的主要节日都规定了放假办法，为他们提供节日活动场所，并保证节日用品的供应。

　　三是尊重和保障少数民族保持特殊丧葬习俗的权利。1979年2月，民政部、国家民委专门发出《关于不要强迫回族实行火葬问题的通知》。1985年2月，国务院颁布《关于殡葬管理的暂行规定》，提出：“尊重少数民族的丧葬习俗。实行土葬的，应在指定地点埋葬，对自愿实行丧葬改革的，他人不得干涉”。《城市民族工作条例》也明确规定：“城市人民政府应当按照国家有关规定，对具有特殊丧葬习俗的少数民族妥善安排墓地，并采取措施加强少数民族的殡葬服务。”按照规定，对信仰伊斯兰教的少数民族的土葬，国家划拨专用土地，建立公墓，并设立专门为这些少数民族服务的殡葬服务部门。对藏族等一些民族的特殊丧葬习俗，国家同样给予保护和尊重。

    国家一方面尊重和保障少数民族保持自己风俗习惯的权利，另一方面提倡和鼓励少数民族改革那些不利于本民族发展进步的风俗习惯。但特别突出地强调，这种改革必须是在各民族自愿、自己动手的前提下进行，绝不能强迫或代办。1950年6月，毛泽东同志指出：“少数民族地区的风俗习惯是可以改革的。但是，这种改革必须由少数民族自己来解决。”（《毛泽东文集》，第五卷，23页，人民出版社，1977。）1957年8月，周恩来同志强调：“对于反映在文化方面的风俗习惯，不要随便加以修改”，“人家的风俗习惯是建立在自己的生活条件的基础上的。风俗习惯的改革，要依靠民族经济基础本身的发展，不要乱改。”（《周恩来统一战线文选》，388页，人民出版社，1984。）1979年10月，中共中央、国务院批转国家民委党组《关于做好杂居、散居少数民族工作的报告》，指出：“对风俗习惯的改革，必须尊重本民族大多数群众的意愿，坚持自愿原则，不得用任何行政命令或者其他办法，强迫改革。”1986年9月，中共中央作出《关于社会主义精神文明建设指导方针的决议》，在要求“积极开展移风易俗活动”的同时，强调“这种改革，要在尊重健康民俗的前提下，在自愿的基础上”。1987年4月，中共中央、国务院批转《关于民族工作几个重要问题的报告》，进一步指出：“应在广大群众自觉自愿的基础上，采取耐心疏导、循序渐进、潜移默化的方法，由群众自己逐步改变阻碍进步的旧思想、旧习俗，使各个少数民族真正成为开放的民族，奋发进取的民族。”

    改革开放以来，因新闻媒体和出版物违反党的民族、宗教政策，丑化和歪曲少数民族风俗习惯，伤害民族感情的事件时有发生。针对这种情况，中央和国家有关部门连续发出相关文件。1986年1月，国家民委下发了《关于慎重对待少数民族风俗习惯问题的通知》。1987年6月，中宣部、中央统战部、国家民委联合下发《关于在宣传报道和文艺创作中防止继续发生丑化、侮辱少数民族事件的通知》。1994年6月，国家民委、中宣部、中央统战部、文化部、广电部、新闻出版总署、国务院宗教局联合发出《关于严禁在新闻出版和文艺作品中出现损害民族团结内容的通知》。这些文件明确要求，新闻、出版、文艺界和从事学术研究的人员，要认真学习和掌握国家的民族政策，正确对待少数民族的风俗习惯，防止丑化、侮辱少数民族的现象发生。对有意歪曲少数民族的风俗习惯，伤害少数民族感情，情节严重、造成恶劣后果的，要追究党纪、政纪直至法律责任。1997年修订的《刑法》，增列了“非法侵犯少数民族风俗习惯罪”，对侵犯少数民族风俗习惯的行为做出了比较严厉的处罚规定，进一步从法律上保障了少数民族保持或改革自己风俗习惯的权利。

  五、尊重和保障少数民族宗教信仰自由的权利

    在我国，宗教和民族有着紧密的联系。实行宗教信仰自由，是我们党在处理民族问题上的一贯政策。早在1931年11月，《中华苏维埃宪法大纲》就规定：党对宗教的政策是“以保证工农劳苦民众有真正的信教自由为目的，绝对实行政教分离的原则”。1945年4月，毛泽东同志在党的七大上指出：“信教的和不信教的各有他们的自由，不许加以强迫或歧视。”1949年10月，中共中央在《关于少数民族工作指示草案》中提出：取得少数民族信任的最可靠的办法，在于我们认真尊重少数民族的风俗习惯和宗教信仰的行动。1950年11月，中国人民解放军发布《进军西藏各项政策的布告》，宣布：人民解放军人藏之后，保障西藏全体人民的宗教信仰自由，保护一切喇嘛寺庙。1954年10月，中央批转全国统战工作会议《关于过去几年内党在少数民族中进行工作的主要经验总结》，强调对少数民族的宗教信仰问题“必须长期地采取十分谨慎的态度，坚持执行信仰自由的政策，切忌任何用行政命令办法干涉宗教的错误做法。”1958年12月，中共中央批转国家民委党组《关于当前伊斯兰教、喇嘛教工作的报告》，明确提出宗教制度改革的方针之一是继续保护宗教信仰自由。在这些法律法规和方针政策的指引下，党的宗教信仰自由政策在新中国得到了全面贯彻和落实，少数民族享有宗教信仰自由权利。

    改革开放以来，党的宗教信仰自由政策得到了进一步坚持和完善。1981年6月，党的十一届六中全会通过《关于建国以来党的若干历史问题的决议》，强调“要继续贯彻执行宗教信仰自由的政策”。1982年3月，中共中央印发《关于我国社会主义时期宗教问题的基本观点和基本政策》，第一次全面阐述了宗教信仰自由的含义，即：每个公民既有信仰宗教的自由，也有不信仰宗教的自由；有信仰这种宗教的自由，也有信仰那种宗教的自由；在同一宗教里面，有信仰这个教派的自由，也有信仰那个教派的自由；有过去不信教而现在信教的自由，也有过去信教而现在不信教的自由。文件还特别强调指出：“宗教信仰自由政策的实质，就是要使宗教信仰问题成为公民个人自由选择的问题，成为公民个人的私事。”1982年宪法进一步规定：“中华人民共和国公民有宗教信仰自由。任何国家机关、社会团体和个人不得强制公民信仰宗教或者不信仰宗教，不得歧视信仰宗教的公民和不信仰宗教的公民。国家保护正常的宗教活动。任何人不得利用宗教进行破坏社会秩序、损害公民身体健康、妨碍国家教育制度的活动。宗教团体和宗教事务不受外国势力的支配。”民族区域自治法也明确规定：“任何国家机关、社会团体和个人不得强制公民信仰宗教或者不信仰宗教，不得歧视信仰宗教的公民和不信仰宗教的公民。”1991年2月，中共中央、国务院发出《关于进一步做好宗教工作若干问题的通知》，重申了党的宗教政策。1993年11月，江泽民同志提出关于宗教工作的“三句话”：一是全面、正确地贯彻执行党的宗教政策，二是依法加强对宗教事务的管理，三是积极引导宗教与社会主义社会相适应。2001年12月，江泽民同志又提出宗教工作的“四句话”，即在原来“三句话”的基础上增加了“独立自主自办原则”，并对这四句话的内容作了新的概括、新的阐述、新的发展。这为贯彻党的宗教信仰自由政策，做好新形势下的宗教工作指明了方向。2002年1月，中共中央颁发《关于加强宗教工作的决定》，强调要认真贯彻执行党的宗教信仰自由政策，切实做好少数民族中的宗教工作。2004年11月，国务院发布《宗教事务条例》，宪法和法律规定的公民宗教信仰自由的权利得到了进一步保障。

    此外，国家还采取很多措施，以保障少数民族信教群众正常的宗教生活。在少数民族地区社会改革中，废除了宗教的封建特权和压迫剥削制度，广大信教群众享有了真正的宗教信仰自由权。国家对佛教的庙宇、伊斯兰教的清真寺、其他宗教的寺庙和教堂以及各种文物古籍，采取保护政策。一些名寺古刹还被列为国家或地方的重点文物保护单位，由国家出资进行维护和修缮，中央财政还为此设立了专项资金。近十几年来，国家投入巨资对西藏拉萨的哲蚌寺、色拉寺、甘丹寺，青海的塔尔寺，新疆的克孜尔千佛洞等大批重要寺庙和宗教场所进行了维修。其中仅从1989年至1994年，国家为维修布达拉宫就投入了5300万元和1000公斤黄金。为了培养宗教职业人员，国家于1955年创办了中国伊斯兰教经学院，1956年创办了中国佛学院，1988年又创办了中国藏语系高级佛学院，各地也建立了多所经学院、佛学院，陆续培养了大批爱国的宗教职业人员。

  六、保障少数民族发展经济文化的权利

    民族平等，不仅包括政治、法律上的平等，而且包括经济、文化上的平等。积极帮助少数民族发展经济文化，是我们党和国家尊重和保障少数民族人权的集中体现。

    1949年《共同纲领》规定：“人民政府应帮助各少数民族的人民大众发展政治、经济、文化、教育的建设事业。”1954年宪法规定：“国家在经济建设和文化建设的过程中将照顾各民族的需要”。1956年9月，党的八大通过了新的《中国共产党章程》，指出：“中国共产党必须用特别的努力来改善各少数民族的地位，……促进各少数民族经济和文化的发展。”党的十一届三中全会以来，党和国家支持、帮助少数民族发展经济文化的力度进一步加大。1981年6月，中共中央通过《关于建国以来党的若干历史问题的决议》，强调“要切实帮助少数民族地区发展经济文化”。1984年颁布的民族区域自治法也明确规定，上级国家机关对民族自治地方经济文化等各方面的发展要给予支持和帮助。2005年5月，中共中央、国务院颁发《关于进一步加强民族工作加快少数民族和民族地区经济社会发展的决定》，明确提出“支持少数民族和民族地区加快发展，是中央的一项基本方针”，并且制定出台了一系列优惠政策。这对在全面建设小康社会进程中加快发展少数民族的经济文化将产生重大指导作用。

    同时，国家还赋予了少数民族发展本地区本民族经济文化的自治权和自主权。1952年8月，《民族区域自治实施纲要》规定：“在国家统一的经济制度和经济建设计划之下，各民族自治区自沧机关得自由发展本自治区的地方经济事业”，“得采取必须的和适当的办法，发展各民族的文化、教育、艺术和卫生事业。”1982年宪法规定：民族自治地方的自治机关“在国家计划的指导下，自主地安排和管理地方性的经济建设事业”，“自主地管理本地方的教育、科学、文化、卫生、体育事业，保护和整理民族的文化遗产，发展和繁荣民族文化。”1984年民族区域自治法进一步规定：“民族自治地方的自治机关根据本地方的情况，在不违背宪法和法律的原则下，有权采取特殊政策和灵活措施，加速民族自治地方经济、文化建设事业的发展。”2004年9月，党的十六届四中全会通过《关于加强党的执政能力建设的决定》，明确提出“充分保证民族自治地方依法行使自治权”。

    新中国成立以来，党和政府在尊重和保障少数民族合法权益方面取得了很大成绩，积累了宝贵经验。随着我国社会主义市场经济体制的不断完善，社会主义民主政治的不断发展，中国特色社会主义法律体系的不断健全，我国少数民族的合法权益必将得到更全面、更有力、更切实的保障。