国务院将对全国土地财政进行首次“大审计”

首次对全国土地财政“家底”的大审计将于本周开始，两个月后，审计报告将披露各地土地领域的权力寻租和腐败现象，一些人或许会因此离开现在的位置。

经济观察报获悉，是次土地管理利用情况专项审计由国务院牵头，审计范围一直下到县级，主要针对2008年至2013年五年内的土地出让金收支、土地征收、储备、供应、整治、耕地保护及土地执法情况进行审计，所涉机关包括财政、国土资源、住建、发改委、林业、农业等在内的多个系统。

审计署的18个特派办将全程参与本次审计。“省审计厅工作人员也会有一大半下到市县，包括厅里领导。这次审计纪律非常严格，审计方案由审计署特派办人员携带，没有下发到省里，每个审计小组都会有特派办的工作人员。”南部省份一位知情人士告诉经济观察报。

这将是首次全国性土地管理工作审计，其中土地出让金的问题最为民众所关注，大审计被寄予医治地方“土地财政”的期望。

2013年，地方政府土地出让金收入创历史最高。财政部公布的2013年全国财政决算表显示，地方政府土地出让金收入决算数为39073亿元，是预算数的152.6%。2014年上半年，国有土地使用权出让收入已达21129亿元，同比增长26.3%，而土地出让金收入在国有土地使用权出让收入中的比例，一般能达到九成以上。

巧合的是，去年此时，国家首次对地方债务情况进行了大审计。业内人士称，如果说去年的审计地方债务是摸清“家底”，那么此次全方位的、包含土地出让金的全面土地审计就是寻找问题了，这次将是非常严厉的。

根据此前中央巡视组的反馈情况和各地方的整改通报，整体上看，在前三轮被巡视的21个省份中，有20个省份发现了房地产业腐败，占比达95%。“这次真的会是一次非常大的审计，最后极有可能有些人会离开现在的位置。”一位审计系统官员告诉经济观察报。

审计重点

经济观察报获得的一份地方政府土地审计自查文件显示，土地管理的全环节主要包括规划、计划、审批、征收、供应和利用等。而这次全国土地大审计也涉及了上述几乎所有环节。

其中，土地规划管理的审计主要包括，执行土地利用总体规划和城市总体规划不严格、土地规划与城市规划衔接不到位的问题，其中主要是违反规划审批土地。

而土地计划管理的审计，主要涉及没有新增建设用地计划指标擅自批准用地；没有新增建设占用农用地计划指标擅自批准农用地转用，以及计划下达中由于人为因素所导致的“跑部地进”的现象，尤其关注其中的风险点。

另外，审计范围还包括城乡建设用地增减挂钩政策，主要审查在2011年清理整顿后，有无继续开展除增减挂钩外各种名义建设用地置换；建新地块供地所得收益，是否用于项目区内农村和基础设施建设，是否优先用于支持农村集体发展 生产和农民改善生活条件；增减挂钩项目实施中，是否存在明显借社会主义新农村建设名义，逼迫农民“上楼”以节省建新指标等损害农民利益的行为。

除了上述规划、计划和政策环节，此次还将重点审计土地审批、征收、供应和利用等环节。

其中，建设用地审批方面，主要审计越权审批土地、化大为小拆分审批土地。土地征收方面，主要审计未批先征、先占土地等非法用地，以及征地时未完成规定程序，侵占、骗取征地拆迁补偿款、安置补偿等，还包括拆迁补偿款、安置补偿和社会保障不到位的问题。

土地供应方面的审计内容则包括，是否存在不符合划拨土地条件的单位划拨土地，虚假招拍挂、串投围标、以及划拨或协议出让土地等违规交易等。一位曾参与过不少城市开发项目的咨询公司老总告诉经济观察报，之所以审计招拍挂的问题，因为直接涉及土地价格和收益；而审计土地市场政策的合规问题，也就是公用事业、社会事业与土地捆绑的问题，比如建立一所学校，将学校周边土地支付给投资人作为回报，政策虽然不允许，但是现实情况却很多。

而对土地利用的审计，主要是擅自改变土地用途、容积率等规划条件；土地长期闲置；违规扩建、自行设立开发区(园区)，以及用未完成征地、拆迁手续的土地进行违规抵押融资等方面。

不过，在上述所有的审计重点当中，审计署对土地出让金收支的审计着墨最多。

一位熟悉情况的地方国土系统人士告诉经济观察报，审计会首先摸清全国土地出让金的状况，土地出让金的征收是否到位，支出是否符合规定，这也就涉及了国土、规划、住建、 财政等政府部门，还有一个特殊部门即开发区。目前，围绕土地出让金问题，部分地方政府容易存在“以租代征”、“先征后返”、“违规发证”等违规问题，而在此次专项审计中，此类问题亦将成关注重点。

经济观察报了解到，此次对土地出让金的审计重点共分四条。分别包括：建设用地审批环节涉及土地开发整理资金的征收；土地出让收入征收；土地出让支出和土地出让收入管理四个方面。

“我们最近一直在进行审计方面的培训。”一位地方财政局综合科科长告诉经济观察报，虽然这次土地审计的对象主要是国土部门和住建部门，但财政系统也包含在内。

筹谋土地反腐

2014年8月12日，全国审计系统召开电视会议，部署了2014年土地出让金及耕地保护审计工作，审计署 刘家义 审计长和总审计师陈尘肇分别作了动员和工作布置讲话。

“这次每个审计小组的组长都是国家审计署的工作人员，之前不少省市已经纷纷由每层政府牵头进行了自查、自纠。”一位国土部门的官员告诉经济观察报。

经济观察报了解到，目前审计署对湖南省的土地审计已经悄然完毕，全程保密，审计结果也没有对外公布，这被看作是此次全国土地审计的一个试点模板。

全国土地大审计其实早有风声。2014年3月的全国“两会”政府工作报告首次提出，要对土地出让金收支和耕地保护情况进行全面审计。国务院总理李克强曾表示，对于社会公众高度关注的一些领域，比如像土地出让金收入等，我们要全面审计，要通过一系列的制度性措施，让权力寻租行为、让腐败现象无藏身之地。

财政部财政科学研究所副所长王朝才告诉经济观察报，土地出让金作为地方政府收入，惯例性的审计还是有的，主要的问题是土地出让金地方政府用得比较自由。“这次审计的重点是和土地相关的腐败，现在很多腐败问题以及相关案件都与土地有关。”王朝才表示。

2013年，国有土地使用权出让收入创历史新高，达到4.1266万亿元，同比增长约45%，其中地方政府的土地出让金收入占95%。当年土地出让金在整个地方政府性基金收入中的比例也是高达86%，而这一比例在2001年仅为16.6%。

早在2007年，审计署就曾对部分城市的土地出让金进行过审计。

当时的审计，覆盖了北京、天津、上海等11个市及其所辖28个县市区，主要是对2004至2006年国有土地使用权出让金的征收、管理、使用及相关政策执行情况进行审计调查。

结果显示，上述11个城市三年内共征收出让金3510.35亿元，其中按规定纳入财政专户管理的占 97.54%；实现土地出让净收益2618.69亿元，按规定纳入基金预算管理仅占28.82%；支出出让金3296.59亿元。截至2006年底，土地出让金累计结存462.38亿元。

审计调查发现，11城市不同程度地存在欠征、减免和违规管理使用出让金等问题，一些地方违规协议出让经营性用地、“以租代征”农民集体土地和拖欠挪用征地补偿资金等问题时有发生，一定程度上影响了土地市场的健康发展、国有土地资产收益的安全完整和对被征地农民合法权益的维护。

这些问题的出现，也让全国性的土地审计被提上日程。“非常有必要对于全国土地出让金进行审计，特别是从财务合规方面，即资金的来源和使用方面。”审计署特约审计员，中央财经大学财经研究院院长王雍君说，不少违规、甚至违法犯罪问题，都是通过审计部门查出的。