审计署追踪万亿彩票资金去向 资金被质疑遭滥用
数据来源：中国福利彩票发行管理中心官方网站制图／余飞
一则审计消息搅乱了2014年年底的彩票江湖。
据新华社报道，11月中旬，审计署18个特派办全体出动，一个特派办负责一个省，对全国共计18个省开展彩票资金审计工作。值得关注的是，此次审计行动并非审计机关的例行工作，也不在上一年年底的审计工作计划中，而是临时追加的项目。有地方审计人士称：“临时追加的项目是有深意的。”
一句“有深意”引发无数联想，其中最近的联想就是奢华的福彩培训基地。
今年9月，“黄山福泰·VISTA庄园”被曝光。据知情人士介绍，这座庄园为中国福利彩票发行管理中心的黄山培训基地，其内部装饰奢华程度惊人。
庄园内设有7个主题餐厅及面积约2000平方米的红地毯广场。装饰成17世纪西洋皇家风格的酒廊设有天窗，饰品奢华。
据新华社报道，“黄山福泰·VISTA庄园”系中国福彩管理中心投资改建成内部培训基地后，邀请远洋地产投资6000多万元，加盟改成的“酒店式皇家庄园”。一位内部人士介绍说，福彩黄山培训基地从2011年9月转企开业后，没办过几次与福彩有关的培训，倒是各类公务接待无数，一桌消费至少上千元。
奢华程度惊人的培训基地、临时追加的审计，当两者先后出现时，人们自然而然想到一个问题——彩票资金可能被滥用。
人们关注的这个问题其实包括两个方面：我国的彩票资金有多少、这些资金都去哪儿了。
关于我国彩票资金的数额，据财政部公布的数据，我国福利彩票和体育彩票累计销量已分别达到1万多亿元和7354亿元。
按照《国务院关于进一步规范彩票管理的通知》的规定，在这1.7万多亿彩票发行资金中，返奖比例不得低于50%，发行费用比例不得高于15%，彩票公益金比例不得低于35%。
彩票发行费用、彩票公益资金应当如何使用？中国福利彩票发行管理中心官方网站曾发布《彩票资金的分配比例和发行费用的管理使用规定》，其中明确：福利彩票所筹集的公益金有50%留在地方，主要用于“扶老、助残、救孤、济困、赈灾”等社会福利和社会救助性的公益慈善事业，其余50%上缴中央财政，在社会保障基金、专项公益金、民政部和国家体育总局之间按60%、30%、5%、5%的比例分配，主要用于补充社会保障基金不足，部分用于农村医疗救助、城市困难群体医疗救助、青少年教育基地建设、大型体育活动、红十字会和残疾人等其他社会公益项目；彩票发行费用约一半为销售人员的代销费用(各地比例不尽相同，大部分省份为销售额的7至8%)，其余纳入各级财政部门专户管理，用于福利彩票发行机构的日常销售业务所需的事业支出、经营支出以及对下级机构补助支出，主要包括：彩票的印制、运输、仓储、检验、电脑彩票投注单和热敏纸、广告、宣传、技术开发支持、系统运行维护、专线通讯费、公证费、代销点经费、尾票核销等费用。
按照规定，彩票资金的使用似乎有明确的出口。然而，2009年，民政部对彩票机构进行大检查发现，“有的地方对外合作不规范；有的违规发放奖金津贴；有的彩票资金未及时足额上交、超范围使用；有的会计核算不规范，个别地方甚至发生了违法违纪事件”。
中央财经大学财经研究院院长王雍君认为，彩票资金的问题主要有两种：违规使用资金、资金使用绩效低。
据新华社报道，山东审计部门发布的审计报告就曾显示违规使用彩票资金的情况：该省有10个市福彩中心未将福彩发行费上交财政专户2.14亿元；临沂市本级和4个县未将福彩公益金上交国库4527.49万元；有7个市违规使用福彩发行费2724.53万元；有8个本级市和44个县违规使用福彩公益金1.02亿元。
湖南省的审计报告显示，体彩公益金安排用于群众体育比例过低。按规定，省级体育彩票公益金安排用于群众体育不低于60%，但2012年安排比例仅为30%。
彩票资金使用为什么会出现这么多问题？北京师范大学中国彩票事业研究中心主任范立双认为，归根到底还是透明度问题。
《彩票管理条例》规定：“国务院财政部门和省、自治区、直辖市人民政府财政部门应当每年向本级人民政府报告上年度彩票公益金的筹集、分配和使用情况，并向社会公告。”
然而，一些地方公布的情况过于笼统。如天津市财政局公布的《2013年度彩票公益金筹集分配使用情况公告》中，2013年度总额达89409万元的“彩票公益金使用情况”，只是粗线条地列出了体育彩票、福利彩票公益金分别支出的12个、18个具体项目和资金规模，少则数百万元，多则上亿元，资金使用是否合规、是否存在浪费现象等，根本看不出来。
北京大学公益彩票事业研究所执行所长王薛红此前接受《法制日报》记者采访时分析，《彩票管理条例》对于公益金分配的有关规定还不够明确。目前的规定是“向社会公告”，但实际上关于公益金的分配仅有结果的公开还不够，在结果公开之前就应该有社会第三方的参与。公益金的分配过程还是缺乏监督，对于使用的效果也缺乏有效的评估。
“公开的结果可能会显示公益金在某个项目上投入了多少，但是这个项目值不值得投入，就无法进一步分析了。公益金的分配最重要的是过程的公开透明。”王薛红说。