[解读]适应新常态 践行新理念 更好地发挥审计在推动改革发展中的作用——审计工作报告的特点

      审计工作报告是审计工作思路和成果的集中反映，也是有效发挥审计监督作用的重要途径。2015年以来，审计机关按照党的十八届五中全会精神和中央关于经济工作的部署，努力适应新常态、践行新理念，正确把握改革和发展中出现的新情况新问题，审慎区分无意过失与明知故犯、工作失误与失职渎职、探索实践与以权谋私，严肃揭露重大损害群众利益、重大违纪违法和重大履职不到位问题，及时揭示经济社会运行中的重大风险隐患，着力反映结构性、体制机制性问题，为推进反腐倡廉、推动改革创新、促进经济平稳健康发展发挥了积极作用。《关于2015年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》集中反映了上述审计工作思路和成果，主要有以下特点：

        一、坚持客观求实，更加全面审慎地反映情况、揭示问题、提出建议。审计机关牢固树立并践行创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，注重把握总体情况，实事求是地揭示、分析和反映问题，既不以新出台的制度规定去衡量以前的老问题，也不机械地使用不符合改革发展要求的旧制度规定来衡量当前的创新事项，将揭示和反映问题放在“四个全面”战略布局的大背景之下，将推动改革发展融入新常态的时代特色之中，将建议意见与重大政策要求和任务紧密结合，客观审慎地做出审计处理和提出审计建议。审计中，坚持有重点、有步骤、有深度、有成效地推进审计全覆盖，进一步整合项目、资源和成果，大力推动问责和公开，并注重总结各有关部门、单位和地区贯彻落实重大政策措施的好经验、好做法，注意反映对审计查出问题的整改措施及效果等，促进积极作为、主动作为、有效作为。

        二、坚持鼓励创新，更加准确客观地把握改革中的新情况新问题。面对新常态、新要求，审计署下发《进一步发挥审计作用促进稳增长政策措施贯彻落实若干意见》（审政研发﹝2015﹞30号）、《关于加强审计监督进一步推动财政资金统筹使用的意见》（审办财发〔2015〕122号）、《关于适应新常态践行新理念更好地履行审计监督职责的意见》（审政研发﹝2016﹞20号）等多份文件，要求各级审计机关严格遵循宪法和基本法律法规，以是否符合党的政策、中央的决策部署和重大改革方向作为审计定性判断的标准，坚持鼓励创新、宽容失误，推动建立包容创新试错的新机制。如对一些部门或地方跨项目调剂预算和专项资金等问题，审计中坚持客观分析、仔细甄别，对确属有利于政策落实、发挥资金效益的创新做法，积极鼓励，并推动健全既有利于规范管理又具有较强灵活性、适应性的预算调整机制；对一些部门或地方以“打酱油的钱不能买醋”等为借口，贯彻落实中央关于统筹整合财政资金、盘活存量等要求不到位的问题，及时揭示，并推动加大整合和盘活力度。同时，审计工作报告深入剖析了阻碍财政资金统筹整合的困难和矛盾，揭示出专项资金管理权限分散、按项目下达、分条线考核等体制机制问题，导致主管部门存在“三不愿”：担心失去行政管理权不愿整合、担心职能被调整不愿整合、担心机构人员编制缩减不愿整合，基层政府存在“三不敢”：怕失去专项支持不敢整合、怕得罪主管部门不敢整合、怕影响业绩不敢整合，提出鼓励有关地方积极创新，促进切实将好钢用在刀刃上。

        三、坚持推动改革，更加系统深入地剖析体制制度机制问题。当前，在经济发展新常态和全面深化改革的大背景下，相对于经济社会形势发展变化和党中央、国务院做出的重大决策部署，法律法规的健全完善往往需要一个过程，审计中更加注重处理好严格依法与实事求是的关系。对深化改革、推动发展有益、但与有关部门规章相抵触的积极探索和创新举措，坚持凡是有利于调结构、补短板、化解产能过剩的，凡是有利于降低企业成本、提质增效的，凡是有利于化解房地产库存的，凡是有利于扩大有效供给的，凡是有利于防范化解金融风险的，坚决从体制机制制度层面追根溯源，促进总结完善，大力推动形成新的制度规范。从审计工作报告各部分内容看，均注重深入揭示相关领域与改革不相适应的体制制度机制问题，积极推动形成与深化改革相适应的制度体系。中央财政管理方面，深入剖析预算分配与项目确定、专项规划、制度规定衔接不够、几本预算划分不够清晰以及转移支付制度不完善等影响财政改革深化的问题；政策措施落实方面，突出反映一些领域的制度规则需加快建立完善、重大项目审批管理改革需加快推进、财政资金统筹整合相关政策措施亟需落实等制约重大政策落实的制度机制问题；科技创新方面，深入剖析一些科研项目为保障必要支出不得不到处“凑”发票报账等现象，揭示科研项目和经费管理制度不够完善，科研经费管得过死，有形成本占比大，智力成本补偿不够，科研成果转化率低等深层次问题。审计工作报告还针对上述问题，提出深化财政改革和加强财政管理的四条建议，从根本上推动完善相关制度机制。

        四、坚持促进规范财政管理，更加聚焦反映中央预算执行和决算草案编报情况。预算反映整个国家政策及财政活动的范围和方向。作为公共资金的守护者，审计机关根据预算法的规定，继续深化对中央预算执行和决算草案编报、积极财政政策落实、公共资金使用绩效等情况的审计，重点关注扩大财政有效支出、依法组织财政收入、支持重大政策实施等情况，关注财政收支结构的合理性、支出的有效性、预决算的规范性情况，关注骗取套取、贪污侵占、资金存淀闲置等问题。审计工作报告在全面反映中央决算草案和预算执行审计情况的基础上，主要反映了三个层面的具体问题：决算方面，主要是未详细报告预算级次变化、部分收入列报不够全面、据实结算事项处理不够规范、未按要求报告财政资金绩效情况等；预算执行方面，主要是违规套取和使用资金、“三公”经费和会议费等管理制度执行不到位、事业单位预算保障办法不够明确等；财政绩效方面，主要是有的预算安排未充分考虑结转结余、部分预算执行进度慢、部分关税和进出口环节税征缴入库不及时、财政授权支付范围划分不够明确等。通过积极督促整改，相关部门、地方已上缴国库8496.84万元，追回或退还8916.92万元，调整账目23.13亿元。

        五、坚持维护民生，更加着力揭示重点专项资金的绩效情况。围绕坚守底线、突出重点、完善制度、引导预期的要求，审计机关始终把民生资金和项目的审计作为重点，审计工作报告反映了扶贫、保障性安居工程、工伤保险基金、水污染防治及相关资金、矿产资源开发利用保护及相关资金等审计情况，关注了公共资金、公共资产、公共服务的公平合理分配、资源能源集约节约利用和环境保护等情况，着力揭示有关民生资金被虚报冒领、套取骗取、违规使用或闲置浪费和民生工程推进缓慢、绩效不高等问题。通过积极督促整改，相关部门、地方已追回或归还资金15.11亿元，统筹使用资金17.35亿元，加快资金拨付23.45亿元，退还多收税费1.06亿元，取消或调整保障对象资格1.5万户，清理收回和分配使用住房7231套，处理352人，有力地促进了相关惠民政策措施的落实。

        六、坚持维护国家经济安全，更加注重及时反映经济运行中的风险隐患。审计中始终把维护国家经济安全作为首要任务，牢牢盯住风险易发高发的重点领域和关键环节，及时发现苗头性问题，及时作出预警，提出解决问题的建议。审计工作报告反映了财政、金融、企业等领域相关风险，主要是：财政领域，重点反映了审计的11个省本级、10个市本级和21个县政府债务管理虽得到加强，但部分地方发债融资使用效率不高，有的存在通过违规担保、集资或承诺还款等方式违规或变相举债等问题；金融领域，重点反映了有关商业银行不良贷款余额和不良率呈双升态势且发生领域趋于集中、化解空间收窄，金融监管尚不完全适应市场发展变化等问题；国有企业领域，重点反映投资和决策中造成损失浪费问题，特别是部分企业境外业务中，存在项目论证不充分、未按程序报批、对关键岗位人员监管和佣金支付等关键业务环节管控薄弱等问题。

        七、坚持推动反腐败斗争，更加注重严肃揭露重大违纪违法问题力度。审计中对违纪违法问题始终坚持出重拳、严查处，重点揭露侵蚀国家集体权益、侵害群众切身利益、危害财政金融秩序、影响经济安全等方面的违纪违法问题，坚持查源头、查原因、查责任、查后果，推动建立完善制度，铲除腐败滋生的土壤。审计工作报告反映了相关部门、单位、企业违反中央八项规定情况，还全面剖析了审计移送的重大违纪违法问题线索，深入分析了国有企业等领域反腐制度建设方面的问题，更有利于推进从源头上打击腐败。对审计移送的重大违纪违法问题线索，审计工作报告归纳了四个特点，就是滥用行政审批和国有资产资源管理等公共权力谋取私利、基层管理人员内外勾结“一条龙”式造假骗取套取财政专项资金、金融机构和有关企业工作人员非法利用内幕信息牟利、借助网络技术手段实施非法集资等活动的问题比较突出。对国有企业的问题，审计工作报告反映对企业追责问责制度机制不够健全，有关部门对近年审计反映的企业失职渎职、违反相关政策规定和“三重一大”决策制度等造成损失问题，未有效履行督促整改、追责问责、报告公告等职责，未明确企业重大损失确认和追责问责标准，主要依靠企业自行追责问责，造成监督约束弱化，以致有的问题屡审屡犯甚至积聚。

        八、坚持促进提质增效，更加密切跟踪督促审计查出问题的整改情况。按照国务院要求和部署，有关部门和地方不断加大对审计查出问题的整改力度，审计署持续跟踪督促，并加大审计结果公告力度。此次审计工作报告对上年度审计查出问题的整改情况进行了反映，指出上年审计工作报告反映的问题已基本整改完毕，促进增收节支和挽回损失等6083亿元，制定完善制度5947项，处理5500多人，对一些历史遗留问题，有关部门和地方推进了深入核查、落实责任、妥善处置；对体制机制性问题，推进了相关领域改革和完善制度。对于此次审计查出的问题，有关部门单位和地方也及时整改，不断加强管理、完善制度和改进工作，取得积极成效。