我国探索实行耕地轮作休耕制度试点方案

      在部分地区探索实行耕地轮作休耕制度试点，是党中央、国务院着眼于我国农业发展突出矛盾和国内外粮食市场供求变化作出的重大决策部署，既有利于耕地休养生息和农业可持续发展，又有利于平衡粮食供求矛盾、稳定农民收入、减轻财政压力。为有序推进试点，制定本方案。

　　一、总体要求

　　（一）指导思想。全面贯彻党的十八大和十八届三中、四中、五中全会精神，深入贯彻习近平总书记系列重要讲话精神，按照“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局，牢固树立并贯彻落实创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念，认真落实党中央、国务院决策部署，实施藏粮于地、藏粮于技战略，坚持生态优先、综合治理，轮作为主、休耕为辅，以保障国家粮食安全和不影响农民收入为前提，突出重点区域、加大政策扶持、强化科技支撑，加快构建耕地轮作休耕制度，促进生态环境改善和资源永续利用。

　　（二）基本原则。

　　巩固提升产能，保障粮食安全。坚守耕地保护红线，提升耕地质量，确保谷物基本自给、口粮绝对安全。对休耕地采取保护性措施，禁止弃耕、严禁废耕，不能减少或破坏耕地、不能改变耕地性质、不能削弱农业综合生产能力，确保急用之时能够复耕，粮食能产得出、供得上。

　　加强政策引导，稳定农民收益。鼓励农民以市场为导向，调整优化种植结构，拓宽就业增收渠道。强化政策扶持，建立利益补偿机制，对承担轮作休耕任务农户的原有种植作物收益和土地管护投入给予必要补助，确保试点不影响农民收入。

　　突出问题导向，分区分类施策。以资源约束紧、生态保护压力大的地区为重点，防治结合、以防为主，因地制宜、突出重点，与地下水漏斗区、重金属污染区综合治理和生态退耕等相关规划衔接，统筹协调推进。

　　尊重农民意愿，稳妥有序实施。我国生态类型多样、地区差异大，耕地轮作休耕情况复杂，要充分尊重农民意愿，发挥其主观能动性，不搞强迫命令、不搞“一刀切”。鼓励以乡、村为单元，集中连片推进，确保有成效、可持续。

　　（三）主要目标。力争用3—5年时间，初步建立耕地轮作休耕组织方式和政策体系，集成推广种地养地和综合治理相结合的生产技术模式，探索形成轮作休耕与调节粮食等主要农产品供求余缺的互动关系。

　　在东北冷凉区、北方农牧交错区等地推广轮作500万亩（其中，内蒙古自治区100万亩、辽宁省50万亩、吉林省100万亩、黑龙江省250万亩）；在河北省黑龙港地下水漏斗区季节性休耕100万亩，在湖南省长株潭重金属污染区连年休耕10万亩，在西南石漠化区连年休耕4万亩（其中，贵州省2万亩、云南省2万亩），在西北生态严重退化地区（甘肃省）连年休耕2万亩。根据农业结构调整、国家财力和粮食供求状况，适时研究扩大试点规模。

　　二、试点区域和技术路径

　　（一）轮作。

　　试点区域：重点在东北冷凉区、北方农牧交错区等地开展轮作试点。

　　技术路径：推广“一主四辅”种植模式。“一主”：实行玉米与大豆轮作，发挥大豆根瘤固氮养地作用，提高土壤肥力，增加优质食用大豆供给。“四辅”：实行玉米与马铃薯等薯类轮作，改变重迎茬，减轻土传病虫害，改善土壤物理和养分结构；实行籽粒玉米与青贮玉米、苜蓿、草木樨、黑麦草、饲用油菜等饲草作物轮作，以养带种、以种促养，满足草食畜牧业发展需要；实行玉米与谷子、高粱、燕麦、红小豆等耐旱耐瘠薄的杂粮杂豆轮作，减少灌溉用水，满足多元化消费需求；实行玉米与花生、向日葵、油用牡丹等油料作物轮作，增加食用植物油供给。

　　（二）休耕。重点在地下水漏斗区、重金属污染区和生态严重退化地区开展休耕试点。

　　1.地下水漏斗区。

　　试点区域：主要在严重干旱缺水的河北省黑龙港地下水漏斗区（沧州、衡水、邢台等地）。

　　技术路径：连续多年实施季节性休耕，实行“一季休耕、一季雨养”，将需抽水灌溉的冬小麦休耕，只种植雨热同季的春玉米、马铃薯和耐旱耐瘠薄的杂粮杂豆，减少地下水用量。

　　2.重金属污染区。

　　试点区域：主要在湖南省长株潭重金属超标的重度污染区。在调查评价的基础上，对可以确定污染责任主体的，由污染者履行修复治理义务，提供修复资金和休耕补助。对无法确定污染责任主体的，由地方政府组织开展污染治理修复，并纳入休耕试点范围。

　　技术路径：在建立防护隔离带、阻控污染源的同时，采取施用石灰、翻耕、种植绿肥等农艺措施，以及生物移除、土壤重金属钝化等措施，修复治理污染耕地。连续多年实施休耕，休耕期间，优先种植生物量高、吸收积累作用强的植物，不改变耕地性质。经检验达标前，严禁种植食用农产品。

　　3.生态严重退化地区。

　　试点区域：主要在西南石漠化区（贵州省、云南省）、西北生态严重退化地区（甘肃省）。

　　技术路径：调整种植结构，改种防风固沙、涵养水分、保护耕作层的植物，同时减少农事活动，促进生态环境改善。在西南石漠化区，选择25度以下坡耕地和瘠薄地的两季作物区，连续休耕3年。在西北生态严重退化地区，选择干旱缺水、土壤沙化、盐渍化严重的一季作物区，连续休耕3年。

　　三、补助标准和方式

　　（一）轮作补助标准。与不同作物的收益平衡点相衔接，互动调整，保证农民种植收益不降低。结合实施东北冷凉区、北方农牧交错区等地玉米结构调整，按照每年每亩150元的标准安排补助资金，支持开展轮作试点。

　　（二）休耕补助标准。与原有的种植收益相当，不影响农民收入。河北省黑龙港地下水漏斗区季节性休耕试点每年每亩补助500元，湖南省长株潭重金属污染区全年休耕试点每年每亩补助1300元（含治理费用），所需资金从现有项目中统筹解决。贵州省和云南省两季作物区全年休耕试点每年每亩补助1000元，甘肃省一季作物区全年休耕试点每年每亩补助800元。

　　（三）补助方式。中央财政将补助资金分配到省，由省里按照试点任务统筹安排，因地制宜采取直接发放现金或折粮实物补助的方式，落实到县乡，兑现到农户。允许试点地区在平均补助水平不变的前提下，根据试点目标和实际工作需要，建立对农户实施轮作休耕效果的评价标准和体系，以评价结果为重要依据实行保基本、重实效的补助发放制度。

　　四、保障措施

　　（一）加强组织领导。由农业部牵头，会同中央农办、发展改革委、财政部、国土资源部、环境保护部、水利部、食品药品监管总局、林业局、粮食局等部门和单位，建立耕地轮作休耕制度试点协调机制，加强协同配合，形成工作合力。试点省份要建立相应工作机制，落实责任，制定实施方案。试点县要成立由政府主要负责同志牵头的领导小组，明确实施单位，细化具体措施。

　　（二）落实试点任务。试点省份农业部门要会同有关部门利用第二次全国土地调查等成果，确定轮作休耕制度试点地块，报农业部备案，休耕地按要求落实到土地利用现状图上，不得与退耕还林还草地块重合。试点实施单位要根据本方案，与参加试点的农户签订轮作休耕协议，充分尊重和保护农户享有的土地承包经营权益，明确相关权利、责任和义务，保障试点工作依法依规、规范有序开展。

　　（三）强化指导服务。各有关部门要根据职责分工，对地下水漏斗区、重金属污染区和生态严重退化地区的治理修复进行指导，加强试点地区农田水利设施建设，提高耕地质量。农业部门要会同国土资源部门加强耕地质量调查监测能力建设，定期监测评价轮作休耕耕地质量情况，开展技术指导和服务，把轮作休耕各项措施落到实处。支持试点地区农民转移就业，拓展农业多种功能，推动农村一二三产业融合发展。

　　（四）加强督促检查。试点县要建立县统筹、乡监管、村落实的轮作休耕监督机制，建立档案、精准试点。试点任务要及时张榜公示，接受社会监督。农业部会同有关部门对耕地轮作休耕制度试点开展督促检查，重点检查任务和资金落实情况。利用遥感技术对试点情况进行监测，重点加强土地利用情况动态监测。对未落实轮作休耕任务的农户，要及时收回补助；对挤占、截留、挪用资金的，要依法依规进行处理。

　　（五）做好宣传引导。充分利用广播、电视、网络等媒体，宣传轮作休耕的重要意义和有关要求，引导社会各界关注支持试点工作。通过现场观摩、经验交流、典型示范等方式，宣传轮作休耕的积极成效，营造良好舆论氛围。

　　（六）总结试点经验。试点省份要对试点工作进展情况进行总结，于每年底形成年度报告，由省级人民政府向国务院报告，并抄送农业部。农业部会同有关部门建立第三方评估机制，委托中介机构对试点情况进行评估；认真总结做法和经验，每年向国务院报告工作进展情况，并适时提出构建耕地轮作休耕制度的政策建议。