完善《合作社法》的相关建议
《中华人民共和国农民专业合作社法》（以下简称《合作社法》）自2007年7月实施至今已八年，极大地促进了农民专业合作社的发展。但八年的发展也暴露了《合作社法》存在的一些缺陷，《合作社法》已经不能满足广大农民合作的需求，应该进行修订。2013、2015年两个中央一号文件都明确提出修法要求，一些合作社理事长基于自己的实践也提出了修法的要求。根据笔者自己的调研，以下几个问题需要在修改法律时予以解决。
1、盈余分配问题。《合作社法》第三十七条规定：“可分配盈余按照下列规定返还或者分配给成员，具体分配办法按照章程规定或者经成员大会决议确定：（一）按成员与本社的交易量（额）比例返还，返还总额不得低于可分配盈余的百分之六十；（二）按前项规定返还后的剩余部分，以成员账户中记载的出资额和公积金份额，以及本社接受国家财政直接补助和他人捐赠形成的财产平均量化到成员的份额，按比例分配给本社成员。”明确表示合作社的盈余是由交易量产生的，没有交易量，就没有合作社盈余。这在逻辑上当然是没有问题的，但问题在于：交易量是怎样产生的？
从可以查到的资料看，按交易量或交易额分配盈余，是自罗旭戴尔先锋社开始的。由于罗旭戴尔先锋社是世界上第一个比较标准的合作社，因此，包含着分配原则的罗旭戴尔原则被1895年成立的国际合作社联盟所采纳，此后，虽经过多次修改，但分配原则始终是国际合作社联盟所倡导的分配原则的重要内容。但随着形势的变化，按交易量（额）分配在总的分配额中所占比例逐渐下降。
从发达国家看，不论消费者合作社，还是生产者合作社，同质性的比例较大，而当前我国的农民专业合作社，大都呈现出较强的异质性特征，主要表现在：（1）初始资金投入的差异较大。一般情况下合作社的初始资金为理事长或者少数核心成员所投入，一般成员不投入或者投入较少。（2）投入的固定资产差异较大。合作社的固定资产，包括办公用房、办公设备等一般为理事长或者少数核心成员提供。（3）投入的劳动量差异较大。合作社的经营管理工作一般由理事长或者最多由几个核心成员打理，一般成员很少投入或者投入很少。（4）交易量差异较大。种植大户带动的农民专业合作社一般为：大户的种植面积、产品产量、交易量都远大于一般成员；而销售大户带动的农民专业合作社，大户可能没有用于交易的产品，他的作用仅仅是销售。从上面的分析可以看出，交易量存在的基础是资金、固定资产、劳动等要素的投入，如果合作社盈余主要按照交易量（额）进行分配，显然是极不公平的。北京市郊区一些地方依据《合作社法》规范专业合作社的发展，把多元化的分配方式调整为主要按照交易量分配，极大地打击了理事长等核心成员的积极性。
解决这个问题有三个途径：一是要求成员都要入股，每一个合作社成员都要规定基本股金，强调基本股金是按交易量分配的依据；二是对个别股金较多的成员，超过基本股金以上的部分按照银行利率给予分红，或者规定合作社盈余的一定比例用于股金分红；三是对于包括理事长在内的少数核心成员的劳动投入要通过付给报酬给予承认。建议这次法律的修改，可以借鉴国际合作社联盟倡导的做法，规定保证合作社运转的基本股金，并以此作为按交易量分配的依据。
2、联合社问题。由于多方面的制约，《合作社法》没有涉及合作社之间的联合，即联合社问题，这是本法的最大缺陷之一。实际上，近几年来，很多省、市出台的地方法规都鼓励合作社之间的联合与合作有必要在合作社的法律修改中，对联合社的法律地位、组织结构、内部管理、决策方式、责任能力及承担方式等方面进行界定。
从目前情况看，各地的联合社主要有两种类型：（1）同业合作社之间的联合，又可分为紧密型和非紧密型。紧密型是指联合社自身是经济实体，具有实体性经济业务，联合社和成员社之间有分有合，分工合理，联合社的治理结构类型于一个合作社。松散型又可分为两种类型，一是联合社在某一方面进行联合与合作，如联合销售产品（有的是部分产品，有的是全部产品）、联合进行技术标准推广等；二是只就重大事项进行协商或协调，类似于同业联合会。现实中一些联合社是按照产业链进行组合的，当然还是以一业为主，我们也称之为同业联合社。（2）不同业合作社之间的联合，这种联合的主要作用是形成群体力量，共同促进某项政策的出台等，也有的具有共同销售农产品的职能。在修改法律过程中，要对这两种联合社的多种情况进行深入研究，衡量哪些情况应该纳入法律进行规范，哪些情况不应该纳入。
如果联合社问题被纳入法律，那么必然要涉及到联合社的决策方式。在许多第二级或第三级合作社（即合作社联合社）里，采取的是按比例投票的制度，以反映不同的利益、合作社的社员规模和各参与合作社的承诺。笔者认为，这条原则应该体现在修订后的《合作社法》中。
3、土地股份合作社问题。土地股份合作社和以农产品生产为主的合作社不一样，不存在成员与合作社之间的交易问题。2014年中央一号文件推动了农村土地的所有权、承包权和经营权三权分置，进一步推动了土地股份合作社的发展。应该看到，土地经营权尽管可以作价，也可能作价（比如以土地流转价格为基础进行定价），但毕竟是一种特殊的资本形态，万一出现由于合作社倒闭而造成大量农民失去土地的现象，则会带来社会的不稳定。现实中还存在着大量的农民以土地入股专业合作社的现象。因此，这次修法应该对农民以土地经营权入股合作社的方式、价格、期限、土地入股和货币入股的关系、分配方式，以及入股后合作社对于土地权利等作出明确的规定，以规范土地股份合作社的发展，规范农民以土地经营权入股合作社的行为。
4、范围问题。2013年中央一号文件指出：“农民合作社是带动农户进入市场的基本主体，是发展农村集体经济的新型实体，是创新农村社会管理的有效载体。……鼓励农民兴办专业合作和股份合作等多元化、多类型合作社。”这是新世纪以来10个中央一号文件第一次明确提出“多元化、多类型合作社”，即“农民合作社”问题。其根本原因是近年来合作社的发展进入了快车道，已经突破了《合作社法》所规定的范围，农民专业合作社已经容纳不了广大农民红红火火的实践，在实践中，农民合作社的业务范围在不断拓展，已经突破了“同类”产品和“同类”服务的界限，一个合作社为农民提供着从产前到产中、产后多种产品生产经营的多元化服务。那么，修改后的《合作社法》是否不再使用“专业合作社”的概念，如果是这样，扩大到什么范围呢？笔者的观点，既然叫修法，就不能在原来的基础上走得太远，还是界定在“农民合作社”的范围内比较合适。
当前农民合作社大体上有五种类型：一是专业合作社；二是农机合作社；三是社区股份合作社；四是资金合作社或信用合作社，又叫资金互助合作社或资金互助社；五是土地股份合作社。目前，农机合作社已经被纳入专业合作社的范围。资金合作社虽然暂不合法，但各地农口都在适应农民的需求，积极推进合作社下设资金互助社或独立的资金合作社。2014年中央一号文件也对农民的资金互助给予了具体规定，即社区性、社员制、封闭性，不对外吸储放贷、不支付固定回报。从农民的需求看，应该把资金合作社纳入这次修法的范围，但如何和金融部门协商一致，则是这次修法面临的最大问题之一。
5、主管部门问题。《合作社法》第九条规定：“县级以上各级人民政府应当组织农业行政主管部门和其他有关部门及有关组织，依照本法规定，依据各自职责，对农民专业合作社的建设和发展给予指导、扶持和服务。”实际上没有明确主管部门。在制定这部法律时就有两个意见，一是合作社是一种特殊类型的企业，企业只要依法注册、依法运营就可以了，不需要主管部门；二是农民专业合作社是作为弱势群体的农民的联合组织，国家需要对农民和农业予以扶持，所以需要主管部门。两种观点的结合，就是现在这个样子。
由于涉及农民合作社发展的部门之间职责不清，在制定合作社发展政策、为合作社提供资金项目支持、确立合作社规范发展的标准、查处合作社违法行为、保护合作社及其成员利益等方面，存在着扯皮推诿、监管不力等问题。建议参照《国务院关于同意建立全国农民合作社发展部际联席会议制度的批复》（国函〔2013〕84号）的规定，在修法时明确农业部门牵头、有关部门分工协作的执法体系，承担农民合作社监督管理、指导扶持、服务协调等职责。