为完善中国特色社会主义法律体系提供制度保障

编者按 第二十一次全国地方立法研讨会于9月7日至8日在广东省广州市举行。本次研讨会的主题为:深入贯彻党的十八届三中、四中全会精神,围绕全面贯彻实施修改后的立法法,就做好新形势下的地方立法工作交流情况、研究问题、探讨对策,以推动立法法的正确有效实施,为实现良法善治、完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系更好地提供制度保障。 研讨会上,围绕上述主题,一些地方人大常委会负责人结合本地立法工作实际作了发言。本报今天特辟专版摘要刊登部分发言,供各地立法机关学习借鉴。 加强地方人大立法组织协调工作   上海市人大常委会副主任吴汉民 上海市第十四届人大及其常委会自产生以来,认真贯彻十八大以来党中央和全国人大关于提高立法质量的要求,在中共上海市委的领导下,总结以往历届人大及其常委会立法工作的经验,对于发挥地方人大在立法工作中的主导作用、加强立法工作组织协调,进行了积极的实践。 围绕国家和全市工作大局进行立法决策。采取了四方面措施:一是把加强对立法规划编制和立法计划制定与实施工作的主导作为立法的源头工作。二是把加强重点领域立法放在优先位置,保障重大改革措施的推进。三是回应社会关切,加强对城市生态环境治理、保护群众合法权益、城市管理顽症治理的立法。四是推动政府职能转变,及时进行法规“一揽子”清理工作。 改进法规起草机制。根据年初立法计划的预排,积极加强与起草单位的沟通,落实法规起草进度。同时,根据实际需要,探索多元化的法规起草机制,对于综合性较强、事关全局或者关系人民群众切身利益的法规案,由市人大有关专门委员会或常委会工作机构牵头起草。 加强对审议环节的主导。市人大常委会十分注重在审议阶段发挥主导作用,积极作为、勇于担当。实践证明,市人大常委会坚持的“负面清单”的立法思维,“法无禁止皆可为”的立法导向,“立意高一点、条文少一点”的立法思路,有利于增强立法的适应性、稳定性、前瞻性,充分释放创新的制度空间,同时及时改进法规审议的相关工作制度。 发挥人大代表主体作用。各级人大代表是人大工作的主体。我们积极保障市人大代表对地方立法的参与。一是在编制立法规划和制定立法计划时,把代表提出的立法议案作为立法选项的重要来源,并邀请代表作为立项论证会的成员。二是从法规起草到审议通过的各个环节,畅通代表参与立法的渠道,广泛听取代表意见。三是依靠代表,使立法进一步贴近基层、贴近实际、贴近群众。 完善机制发挥人大立法主导作用 青海省人大常委会副主任沈何 发挥人大在立法中的主导作用,是完善立法体制机制,不断提高立法质量的新要求。2014年,青海省人大常委会在制定《青海省生态文明建设促进条例》过程中,在这方面进行了积极探索,取得了较好的效果。 《青海省生态文明建设促进条例》(以下简称条例)已于2015年3月1日起正式实施,该条例是全国第二部省级生态文明建设促进条例,也是藏区第一部省级生态文明建设条例。在条例制定过程中,省人大常委会积极发挥组织协调作用,保证了条例制定工作高效、有序进行,这是条例能够及时出台的重要原因。这是我省首次实行由人大专门委员会起草综合类地方性法规,改变了以往由政府部门起草,政府提案的模式,采取人大自主立法,由人大专委会起草的模式。条例的起草、审议各环节中都十分重视征求、吸纳各有关方面的意见,征求意见的范围之广是多年来少有的。此外,这次在条例的制定中,我们根据中央和省委的要求,还对一些关键制度进行了深入、细致的研究,并与政府等有关方面反复协调、沟通,努力达成共识,最终在条例中明确了关系我省生态文明建设全局的几项主要制度。 回顾这次人大自主立法的过程,我们感到,要发挥好人大立法主导作用,有立法权的人大及其常委会必须在完善机制、加强队伍建设等方面作出新努力。首先,党的领导和支持是发挥人大立法主导作用的根本保障。一定要在党的领导下发挥立法主导作用,这样才能保证立法工作的正确政治方向。其次,加强组织协调是发挥人大立法主导作用的基本要求。当前有些经济社会发展急需的立法项,不能及时出台,一个重要原因就是缺乏组织协调,各方面的利益、各方面的工作不能协调一致造成的。因此,要发挥人大立法主导作用,就必须加强立法组织协调,使各方面的工作协调一致,各方面的利益得到均衡保障。再次,人大专门委员会组织起草综合性、全局性、基础性法规是发挥人大立法主导作用的重要机制。采取人大专门委员会组织起草能很好地做到法规的公平、公正、合理。最后,加强队伍建设是发挥人大立法主导作用的重要保障。 加强制度建设推进备案审查工作 山西省人大常委会副主任安焕晓 如何加强备案审查制度能力建设,深入推进规范性文件备案审查工作,已成为各级人大常委会的一项重要任务。山西省人大常委会高度重视备案审查工作,通过加强备案审查制度建设,完善备案审查体制机制,不断推进备案审查工作的深入开展。今年3月,省十二届人大常委会第十九次会议通过了《山西省各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查条例》,着重从以下几个方面做出了具体规定: 明确了规范性文件的内涵和外延。在我省备案审查条例起草过程中,我们认真分析规范性文件的法定性、普遍适用性、外部性、公开性等基本特征,从规范性文件的内容以及制定权限、适用范围、适用方式上准确鉴别是否属于报备范围。 明确了开展备案审查工作的原则和方法。明确规定,规范性文件备案审查工作应当坚持报备规范、统一受理、分工负责、依法审查、有错必纠的原则。同时规定,实行主动审查与被动审查相结合、普遍审查与重点审查相结合的工作方式。 明确了规范性文件的报备要求。我省备案审查条例对规范性文件的报送备案作了专章规定:规定了制定机关应当确定规范性文件的报送机构,负责规范性文件的报送备案以及与备案审查工作机构的沟通协调；规定了报送备案的规范性文件种类、报送时限、报送文件内容、形式要求等。 明确了备案审查工作机构和有关机构的职责分工,建立健全备案审查工作运行机制。确立了备案审查机构独立接收、有关机构同步审查、交换意见、专家学者参与审查、主任会议研究把关的运行机制。 明确了多样化的审查方式。条例规定,备案审查工作机构和有关机构在审查时,可以采用多种审查方式或者审查手段。审查方式的多样化,不仅有利于提高审查效率和质量,同时能够在一定程度上缓解基层人大审查力量的不足。 明确提出加强备案审查工作机构和队伍建设。为了保障规范性文件备案审查工作的开展,条例也专门规定多项具体措施。 备案审查工作仅仅是开始,我们建议全国人大整合现有法律法规关于备案审查的规定,综合考虑,统筹安排,适时制定出台规范性文件备案审查法,从国家法律层面全面系统地规范各级人大规范性文件备案审查工作,提高备案审查的法制化水平,切实维护国家法制统一,推进全面依法治国。 推动党领导地方立法机制规范化 福建省人大常委会副主任陈桦 福建省人大常委会紧紧围绕中央和省委的决策部署统筹谋划、推动和开展地方立法工作,在地方立法中充分体现党的主张和意图,牢牢把握地方立法正确的政治方向,积极探索和实践立法过程中党委研究决定重大立法事项的做法,努力推动党领导地方立法各项机制措施的规范化和长效化。 一是坚持立法规划制定调整向省委汇报制度。从我省八届人大常委会开始,均在每届任期起始之年编制五年立法规划,并报省委研究同意后,以省委名义印发执行。这一做法,一方面征求了省委对五年立法工作总布局的意见,吸收了省委提出的重要立法项目建议,确保我省立法工作的开展紧紧围绕中央和省委的决策部署及改革发展稳定大局；另一方面通过省委对全局工作的统筹协调,支持和保障了立法机关充分有效地实施立法规划,为做好地方立法工作奠定了基础、打开了局面。 二是坚持立法工作重大问题向省委汇报制度。我省立法工作中需要省委确定的重大问题,省人大常委会党组都及时报送省委研究作出决定。在涉及经济社会发展和民主法治建设的重要立法项目的制定过程中,我省始终坚持向省委报告制度。监督法实施办法在法规审议通过前,省人大常委会党组就立法的指导思想、法规的主要内容以及法规通过后的贯彻实施,专题向省委请示报告,确保了立法正确的政治方向,为这部法规的顺利通过以及通过后的贯彻实施提供了坚实的保障。立法法修改后,我省有7个设区的市获得地方立法权。为积极稳妥地推进设区的市地方立法工作,省和设区的市人大常委会专题向同级党委请示汇报。在省市两级党委的支持下,7个设区的市均已经省编委批准设立法工委并核定编制、配备人员。有两个设区的市人大已成立法制委,其他五个设区的市人大也正在积极筹备设立法制委,准备提请明年初召开的市人民代表大会通过。各地人大常委会都在组织开展立法调研,结合自身经济社会发展需求,做好第一批立法项目的选题立项,迈好地方立法的第一步。 建议界定设区市地方立法权边界   浙江省人大常委会副主任王永昌 设区的市开展地方立法重在落实、难在实施,必须提前谋划、做好准备。我们对如何做好设区的市地方立法工作提出如下对策建议: 加强党的领导。加强党对设区的市立法工作的领导,需要把握好两点,即正确理解党的领导的内涵和准确把握党领导立法的具体要求。 厘清立法权限边界。根据立法法的规定,对“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项”的理解是把握设区的市地方立法权限边界的关键。对设区的市地方立法权限三类事项的具体把握需要澄清一个关键问题,即对“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等”中“等”字的理解。根据全国人大法律委员会的意见,三类事项的范围是比较宽的,基本上可以涵盖目前较大的市已制定的地方性法规涉及的领域。因此,建议对三类事项的理解应该从宽把握。 明确批准的标准和程序。按照立法法的相关规定,我们认为,省人大常委会确定设区的市开展地方立法的时间和步骤可以采取的具体做法是:首先,省人大常委会提出设区的市制定地方性法规必须达到的立法机构、人员配备等立法能力标准,明确有关立法需求的相关要求,由省人大常委会党组将报省委研究。其次,设区的市根据要求抓紧准备落实,符合条件的,向省人大常委会提出书面报告,全面报告人口数量、地域面积、经济社会发展情况、立法需求、立法能力以及筹备工作进展情况,附送相关资料。最后,省人大常委会组织对申报的市是否符合相关条件进行评估论证,按照符合一个确定一个的原则,及时确定设区的市开始制定地方性法规的时间。 加强立法能力建设。加强设区的市立法能力建设,需要在党委的支持下,以人大为主导,齐心协力、多管齐下,实现“五个到位”:机构人员配备到位,业务能力培养到位,立法经费保障到位,立法工作制度到位,立法研究能力到位。 加强立法监督指导。加强省人大的监督指导,从根本上讲,就是要加强省人大的立法工作能力。这可以从两个方面着手:一是加强常委会法制工作机构建设。二是加强立法研究能力建设。 做好统筹工作用好设区市立法权 广东省人大常委会主任黄龙云 只有良法才能善治。设区的市立法权,用得好,可以发挥立法的引领和推动作用；用不好,则会产生副作用。关键要采取有效措施加强设区的市立法能力建设,保障其正确行使立法权,制定出“良法”。根据广东省的实际情况,我们注重做好五个统筹,提高设区的市立法能力。 一是注重法制委和法工委职责、功能的统筹。省人大常委会制定的评估方案中,明确将设立法制委和法工委作为行使立法权的前提条件,作为评估设区的市立法能力的硬杠杠:是否成立法制委,其人员组成情况是否符合立法工作需要；市人大常委会是否成立了负责综合性立法工作的法工委,其编制数量和人员配备是否符合立法工作需要。各市人大常委会积极向市委汇报,推动两个机构的设立并落实人员编制。二是注重立法工作专门队伍与人大代表、常委会组成人员和社会力量的统筹。省人大常委会对各市进行调研评估时,就各市人大代表、常委会组成人员,党委、人大、政府、法院、检察院机关工作人员,高校教师等各方面的法律人才储备情况进行了全面了解,并推动各市与有法学专业的高校合作。三是注重省、市两级人大立法能力的统筹。开展设区的市立法工作,还要考虑省人大常委会自身的力量和承受能力,在加强市级人大立法能力的同时,要相应地充实并强化省人大常委会的立法力量。省人大常委会专门就增设法规审查处、立法指导协调处及相应增加编制、设立专门委员会立法专职委员等事宜进行了研究。四是注重人大立法队伍与政府立法队伍的统筹。省人大常委会在重视提升人大立法能力建设的同时,也同步考虑政府法制部门及其他部门法制队伍建设,在评估方案中明确要求对市政府有关部门立法人员配备情况进行评估。根据评估要求,各市法制局均配备法治专职工作人员,住建、城乡规划、环境保护、文广新局等相关部门也设置了法规科或配备了法制专职工作人员。五是注重立法工作与人大各项工作的统筹。省人大常委会今年组织开展人大工作与时俱进15项课题研讨,内容涉及立法、监督、代表工作等各个方面,各市人大积极参与各课题的研讨工作,着力提高人大各项工作水平。 突出完善立法工作机制这条主线 武汉市人大常委会法规工作室主任刘诗华 为适应全面推进依法治国需要,修改后的立法法从法律层面上对我国现有立法体制机制的完善作了顶层设计,强调人大及其常委会要加强对立法工作的组织协调,发挥在立法工作中的主导作用。地方人大及其常委会在立法工作的主导作用主要包含以下三个层面:一是在立法总体思路上统筹考虑。二是在立法具体环节上统筹协调。三是在法律制度设计上的决策主导。 在新起点上发挥好人大及其常委会在立法工作中的主导作用,我们认为,要着力坚持党的领导这个根本,抓住立法工作的组织协调这个关键,突出立法工作机制的健全完善这条主线,强化立法队伍建设这个根本保障。 首先,坚持党的领导是根本。地方人大在立法工作中需要不断完善党委对立法工作中重大问题决策的程序,凡立法工作规划、年度立法计划、重要的立法项目以及立法队伍建设等,都要及时通过常委会党组向党委请示汇报,积极争取党委的支持。凡立法中涉及重大体制和重大政策调整的,决策权在党委,必须由党委讨论决定,以确保重大立法决策体现党的主张和人民的共同意愿。 其次,抓好统筹协调是关键。要统筹协调好三层关系:统筹协调立法与改革相衔接的关系；统筹协调人大与政府在立法中角色定位的关系；统筹协调人大法工(制)委与有关专门(工作)委员会作用发挥的关系。 再次,完善工作机制是主线。主要包括完善立法选项机制,牢牢抓住法规立项的主动权。完善法规起草机制,把握法规起草的主导权。完善法规草案审议机制,提高审议质量。完善人大代表参与立法机制,拓宽人大代表参与立法渠道。完善公众参与立法机制,扩大公民有序参与立法。 最后,加强队伍建设是保障。必须强化立法力量配备,强化立法工作人才培养机制,强化立法工作人才交流机制。 整合力量科学行使设区市立法权 雅安市人大常委会副主任市人大法制委主任委员吴志君 立法是一项复杂的系统性工作,对专业水平的需求极高,立法能力能否匹配是设区的市普遍面临的一个重大现实问题,应该从多方面着手地方立法承接准备和立法能力建设。正确认识和准确把握地方立法权,积极为行使地方立法权做好各项准备工作,将为推动我市科学立法提供坚实的基础保障。 提高认识,积极稳步推进。要充分认识设区的市地方立法权的重大意义,克服立法工作中的消极态度或急躁情绪,积极稳步做好各方面的准备工作,防止因消极应对或操之过急影响立法质量。 尽快制定地方“立法之法”,使地方立法有法可依。根据立法法,地方性法规的具体制定程序也属于被授予地方立法权限范围的事项之一,可以称之为与城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面并列的第四个方面授权事项。经省级人大常委会获批地方立法权之后,设区的市应尽快制定关于制定地方性法规的地方性条例。 整合工作力量,形成立法合力。为行使好地方立法权,在今年2月召开的市三届人大五次会议上,市人大设立主要负责地方性法规统一审议的法制委员会。同时,充实了市人大常委会法制工委力量,完善了法制工委内设机构,将原有的综合科分设为法规科和备案审查监督科；整合工作力量,法制委和法制工委合署办公,法制委、法制工委、法学会力量并用,初步搭建起立法机构及其工作机构和备案审查工作机构。为厘清工作职责,抓好职能定位,明确任务分工,规范工作行为,对新设置的法制委工作职责进行了认真的梳理和研究讨论,明确法制委工作职责18项,制定了法制委工作规则,形成法制委与法制工委各司其职、相互配合的工作机制。 引进培养立法人才,生成立法能力。行使设区的市地方立法权,立法人才稀缺是面临的最大困难。立法人才直接关乎立法能力、立法质量。为加强立法工作力量,地方应着力采取多方面措施。 赋予设区的市地方立法权,对设区的市既是机遇也是挑战。行使好地方立法权,涉及方方面面,是一个循序渐进不断完善的过程。只有坚持民主立法、科学立法,才能把握提高立法质量的关键,发挥立法的引领和推动改革作用。 (本版稿件由本报记者朱宁宁编辑整理)