学术机构眼中的法治政府建设成绩单

12月14日下午，中国政法大学法治政府研究院在北京举行发布会，对外同时发布《中国法治政府评估报告2015》和《法治政府蓝皮书·中国法治政府年度发展报告2015》。这是中国政法大学第二次对外发布《法治政府蓝皮书》，也是第三次发布《中国法治政府评估报告》。为了详细了解两个报告发布的背景、过程以及相关的研究评价体系，记者专门采访了《法治政府蓝皮书》主编、中国政法大学副校长、法治政府研究院院长马怀德教授。 　　 记者：发布《法治政府蓝皮书》和《中国法治政府评估报告》的总体背景考虑是什么？ 　　马怀德：国务院于1999年颁布《关于全面推进依法行政的决定》，我国由此正式提出依法行政。2004年国务院颁布《全面推进依法行政实施纲要》（以下简称《纲要》），确立建设法治政府的目标，并明确规定今后十年全面推进依法行政的指导思想和具体目标、基本原则和要求、主要任务和措施。2008年国务院颁布《关于加强市县政府依法行政的决定》，就市县两级政府的依法行政与法治政府建设工作进行专门部署。2010年国务院又颁布《关于加强法治政府建设的意见》，就新形势下贯彻落实依法治国基本方略进一步提出了推进法治政府建设的总体要求和具体措施。2012年党的十八大报告强调2020年全面建成小康社会，同时提出基本建成法治政府。2013年党的十八届三中全会决定提出，“建立科学的法治建设指标体系和考核标准。”2014年党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》要求加快建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府，进一步明确了我国法治政府建设的发展方向。 　　为了贯彻落实党的十八大、十八届三中全会精神，2013年中国政法大学法治政府研究院（以下简称法治政府研究院）依据《纲要》、《关于加强市县政府依法行政的决定》、《关于加强法治政府建设的意见》等规范性文件研发了中国法治政府评估指标体系（以下简称评估指标体系），以独立的第三方机构名义开始分步骤、连续性地对一定规模以上的地方政府的法治状况进行全面观察和评估。正是在这样一个背景下，我们从2013年开始，每年向社会发布一份《法治政府评估报告》，希望建立一个较为科学的法治政府建设指标体系，推动法治政府建设。 　　如果说《法治政府评估报告》是100个市政府的法治成绩单，那么《法治政府蓝皮书》则是全国法治政府建设的进度表。为了客观呈现全国法治政府建设状况，我们选取一些法治政府建设领域的关键内容，总结概括一年来的进展情况。比如，每个年度法治政府建设到底推进到了什么程度，都采取了什么创新举措，取得了什么样的效果，有哪些实践创新和理论建树。从2014年开始，我们发布上一年度的《法治政府蓝皮书》，通过一年出版一册，让社会各界能够基本了解当年我国法治政府建设和理论研究进展的全貌。 　　 记者：今年的《法治政府蓝皮书》和以往相比较有什么变化？ 　　马怀德：主要在专题报告的变化上。不同于去年的12个专题主题，2015年法治政府蓝皮书分为九个专题报告，主题分别是：政府权力清单与责任清单，《立法法》的修改和实施，重大事项行政决策制度，行政执法体制改革的进展，行政程序立法的推进，风险管理与公共安全法制的发展，国家安全与反恐立法，信访制度改革，《行政诉讼法》的修改与实施。从这9个领域的发展状况看，我国法治政府建设进展顺利，有些方面成绩显著，有些方面还有待进一步加强。特别是在落实四中全会关于法治政府建设的各项要求方面，还需下大力气推进。 　　 记者：今年是法治政府研究院第三次对外发布《中国法治政府评估报告》，不同以往，这次法治政府评估将评估对象数量，由2013年的53个扩展至100个，增加近1倍，这种扩大是基于什么考虑的呢？ 　　马怀德：事实上从2014年开始，我们的评估对象就增加到100个城市的市政府。之所以选择这100个城市，主要是考虑其代表性。这些城市可以分为四类：第一类是直辖市，共4个；第二类是省、自治区的人民政府所在地的市，共27个；第三类是国务院批准的较大的市，共23个；第四类是根据人口规模选择的其他城市，共46个。粗略计算，被评估城市的总人口规模达到70748.09万，占全国人口规模的一半以上。 　　在被评估城市的选择范围上，项目组主要是出于以下三个方面的考虑：首先，省、自治区人民政府所在地的市和国务院批准的较大的市（以下合称为较大的市）的法治政府建设情况，基本上能够代表或反映其所在省份法治政府建设的整体水平，因此，将其作为样本加以评估对于进行全国性的排序相对公正。其次，虽然2015年修订的《立法法》将地方立法权由直辖市、较大的市扩展至所有设区的市，但是并非所有设区的市的地方立法权都可以马上实施，而且其有权立法的事项也是相当有限，因此，2015年评估仍然选取直辖市和较大的市，这可以相对完整地应用整套指标体系对其开展较为全面的评估。第三，人口规模较大的城市的法治政府建设情况受众面广，关注度高，开展评估的社会价值和影响范围更大。 　　 记者：此次法治政府评估，在评估指标体系上有新的变化吗？ 　　马怀德：本次评估所使用的2015年版评估指标体系是由法治政府研究院在2013年版评估指标体系和2014年版评估指标体系的基础上加以修订和完善而成。2015年版评估指标体系仍然是以《纲要》、《关于加强市县政府依法行政的决定》、《关于加强法治政府建设的意见》这三个法治政府建设的纲领性文件为依据，同时结合党的十八届四中全会决定以及2013年、2014年法治政府评估活动所反映的具体实际和问题，加以进一步发展与完善。 　　2015年版评估指标体系依然坚持客观评价和主观评价相结合，以客观评价为主，共设置有9项一级指标。其中反映客观评价的一级指标共有8项，分别为“机构职能”、“依法行政的组织领导”、“政府制度建设”、“行政决策”、“行政执法”、“政府信息公开”、“监督与问责”、“社会矛盾化解与行政争议解决”，这八个方面也基本涵盖了法治政府建设的所有重点领域。反映主观评价的一级指标有1项，即“公众满意度调查”，项目组在该一级指标下面设置了10个问题。根据项目组设计的社会公众满意度调查问卷，就公众关注度较高的10个问题，通过在被评估城市发放问卷的形式征求公众意见，根据公众意见进行相应赋分。 　　与2014年评估相同，2015年评估在评分标准上也分为四种情况：第一，以考察“是否开展某类工作”或者“有无建立某种制度”等客观事实作为评分依据，根据检索资料的情况，进行赋分。第二，以“多寡”或者“频率”等客观事实分层赋分。第三，为了突出城市之间的可比性，项目组对于部分指标采取将评估城市的平均分作为参照的评分方式，例如“机构职能”一级指标项下的“市政府副职领导的人数是否超过平均值”的三级指标，就是以所有被测评市级政府副职领导人数量的平均值作为标准，根据被测评市级政府副职领导人数与平均值对比进行赋分。第四，以项目组成员实际的执法体验进行赋分，例如“行政执法”一级指标项下的“违法行为投诉体验”三级指标，项目组委派相关高校在校生进行实地调查，发现违法行为后向相关行政部门进行举报，对相关部门接到举报后的行政执法行为进行全程记录。