媒体三问农村土地经营权流转

农业部近日印发了《农村土地经营权流转交易市场运行规范（试行）》，消息一出便引发了公众对农村集体产权制度改革的再次关注。农村土地经营权流转交易有哪些新规？土地流转背后，还有哪些问题拖了“后腿”？还有哪些方面需要完善？

一问：农村土地经营权怎么流转？

集体土地经营权流转有新规

近年来，随着农村土地经营权流转规模的不断扩大，已经有超过三分之一的承包土地流转出去，每年新增流转面积4000多万亩，涉及数以百万计的承包农户。

农业部数据显示，截至2015年底，全国已有1231个县（市）、17826个乡镇建立了土地流转服务中心，覆盖了全国约43%的县级行政区划单位，流转合同签订率达到67.8%。但从实践看，各地土地流转交易市场发展并不均衡，有的运行时间较长，交易也比较规范；有的刚刚起步，需要逐步建立健全相应制度。

为此，农业部近日印发《农村土地经营权流转交易市场运行规范（试行）》。农业部农村经济体制与经营管理司司长张红宇表示，建立健全安全、有序的土地经营权流转交易市场，对维护广大农民群众和新型经营主体合法权益，促进适度规模经营有序发展意义重大。《规范》提出，交易主体是农村集体经济组织、承包农户、家庭农场、专业大户、农民专业合作社、农业企业等各类农业经营主体，以及具备农业生产经营能力的其他组织或个人。交易条件应该是交易标的权属清晰无争议，交易双方具有流转交易的真实意愿，符合法律法规政策和规划要求。交易品种包括以家庭承包方式和其他承包方式取得的土地经营权，也包括集体经济组织未发包的土地经营权，以及其他依法可流转交易的土地经营权。

张红宇指出，实践中，集体对外流转交易土地的现象已经数见不鲜，整村整组流转土地的情况也有很多。一方面，集体统一流转土地在提高议价能力、为农民争取更大利益方面发挥了积极作用，也减少了流入方的交易成本，极大提高了土地流转交易的效率；另一方面，集体流转土地时，少数基层干部私相授受、谋取私利的现象也有发生，侵犯了农民合法土地权益，影响了农村经济社会的和谐稳定。

因此，《规范》表示，为避免集体土地流转出现不公开、不透明或侵犯农民权益等问题，规范在流入方进场交易时特别提出：集体在组织统一流转农户通过家庭承包方式取得的经营权时，要有书面委托书；未发包集体土地经营权流转时，要提供农村集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表签署同意流转土地的书面证明。

在农村土地流转中，工商资本下乡租赁农地呈加快发展态势，加剧了耕地“非粮化”“非农化”倾向，存在不少风险隐患。《规范》强调，流入土地超过当地规定标准以上的，需提供农业经营能力等证明、项目可行性报告，以及有权批准机构准予流转交易的证明，强调了土地流转的规范化。

张红宇说，《规范》定位为工作指导性文件，而非具有强制力和约束力的部门规章，目的是为各地提供参照文本，各地农村土地经营权流转交易市场可在此基础上，根据实际情况补充完善调整相关内容，进一步完善相关工作规则，引导土地经营权公开、公正、规范流转交易。

二问：如何破解土地碎片化难题？

农民经营权入股流转土地

2014年，黑龙江省肇东市宝山村种植大户单玉恒流转承包了4000亩地，他想把种地规模扩大，只有这样才有效益。他本想流转更多的土地，但由于很多农户的土地都分散在十多块，走下来要转大半天，这些地块实在太零碎，流转不规范也不成气候，让单玉恒特别无奈。

这些流转不了的土地，村里种田的主力大部分又是60岁以上的老人，承包地只能粗放种植，村里玉米亩产量只有500斤左右，土地撂荒在10%以上。

承包地碎片化不仅影响土地流转，使得农业生产的规模化、专业化、机械化难以实现，农民专业合作社等新型经营组织的发展也受到影响。对这一点，自身同时经营一家农机服务合作社的单玉恒深有感触：“由于土地碎片化，进行农机作业很不方便，成本支出太高。如果能把土地整治得更好，土地集中连片，农民流转以及合作者操作的积极性都会大大提升。”

单玉恒现在就希望的，就是政府能够加大农村土地综合整理的力度，通过农地互换、成片发包等方式改变碎片化的土地利用现状，为实现现有土地由粗放经营向集约利用转变提供可能。

中国社科院农业发展研究所研究员李国祥指出，目前我国存在承包土地细碎化问题，这并不是土地承包制度本身带来的，其主要根源是我国人多地少、农业人口占多数、户均耕地规模非常小的基本国情，简单化的平均主义分配方式则加剧了农地细碎化。土地细碎化不仅导致耕地资源浪费、农业劳动力和机械的生产效率降低，还阻碍了适度规模经营和现代农业发展。

北京工商大学教授洪涛提出自己的建议，“可以让农民把那些分散的土地以经营权入股村办企业的模式进行流转，在年底按股份进行分红”。那些留守在农村的农民相对来说缺少生存技能，如果离开了土地，不知道将来靠什么生活。这种模式有一个很大的好处，就是可以保证农民得到一个长期的稳定收益。从而让农民从单纯的土地使用者变为自己土地的股东。

三问：流转之前如何确权？

加紧制定相关法律明晰产权

确权是农村集体产权制度改革的基础，只有产权明晰了，才有下一步的改革。

北京工商大学教授洪涛谈到，党的十一届三中全会后，我国农村确立了集体所有、家庭承包经营的土地制度，极大地调动了农民的积极性。如今30多年过去，随着农村经济社会结构发生巨大变化，大量农村劳动力向城镇转移，土地产权界定不清也引发了一系列问题，造成大量土地承包纠纷，既影响了农民权益的维护和农村的社会稳定，也成为土地有序流转、发展适度规模经营的制约因素。

长期研究城镇化发展的北京大学中国地方政府研究院院长彭真怀一针见血地指出，农村土地流转的前提是产权清晰，土地承包经营权流转，必须明确土地承包经营权归谁、谁有权流转、采取什么方式流转。但现有农村土地集体所有制虚化了产权主体，农民不是自己宅基地和承包地（林地、牧场）的所有者。另外，我国实行农村土地承包制后，土地登记工作没有及时跟上，导致承包地块的权属界限不清晰。

另外，各地对于农民开垦出的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等“四荒地”如何确权，尚无统一具体的政策。虽然实际操作中依然由开垦的农民继续进行耕作，但目前各地对于农民开垦出的“四荒地”并不予确权发证。有一些农民担心，如果对于自己开垦的荒地不进行确权登记，以后的利益如何来保证？自己种的地将来归谁，还能不能继续投入进行耕种？

这些问题不解决，土地流转就无法快速有效地展开。

实际上，早在2011年，国土部就开展农村土地承包经营权登记试点。2015年初，农业部表示在全国开展土地承包经营权确权登记颁证试点，并透露计划用5年左右时间完成土地承包经营权确权登记颁证工作。“农村土地承包经营权确权登记难度很大，事关农民基本财产权利，权属纠纷更多，精度要求更高，并非一朝一夕就能完成，政府在登记过程中要避免发生冲突纠纷事件。”中国社科院农业发展研究所研究员李国祥说。“虽然国家政策层面上对土地承包经营权抵押予以认可，但在法律相关条款尚未修改的情况下，一旦当事人间发生抵押权纠纷，仍将面临着抵押权无法实现的法律风险。”中国土地勘测规划院副总工程师邹晓云不无担忧地说。

但李国祥认为，现在更需要国家在法律层面上明确承包权和经营权如何分离、经营权能不能抵押担保和再次流转等问题。政府后期应配套出台相关法律法规，把土地经营权单独分离出来立法，明确经营权和所有权、承包权的关系与区别，进一步规范土地经营权流转的市场环境。