如何实现进城农民工的住房保障

　　万众瞩目的《国家新型城镇化规划(2014 2020年)》(以下简称《规划》)已正式发布。在高层诸多发言内容中，很多门户网站都把住房和城乡建设部副部长齐骥的那句“要为城市中常住农民提供住房保障”作为标题。《规划》原文中也有“把进城落户农民完全纳入城镇住房保障体系”的表述。

　　住房保障，事实上是保障“住房权”。住房权不是一个简单的生存权，更是发展权。早期很多理论认为，公民在社会经济文化等方面的保障和发展，不是公民自身天赋的权利，而是政府出于统治动机和维稳政策而附加带来的。因此，对农民工提供住房保障，即是保障农民工在城市发展的权利。城市建设，基于广大农民工的鼎力参与;城市繁荣，也需要农民工的参与和贡献。

　　同时，住房保障，不是无限责任，而是有限责任。住房保障中需要强调政府的主体地位与责任，但这并不是说政府对居民住房承担无限责任。与其他领域的社会保障机制一样，在住房领域的保障方面也要十分注意防范“福利陷阱”。

　　依照这个原则，就可以划清政府与市场在住房提供中的边界。当个人依靠自身力量从市场就可以满足基本住房需要时，政府的责任是保障市场合理秩序;只有在面临无法靠自身能力克服住房困难时，政府才有必要直接介入提供紧急救济，为其生存和发展提供帮助。

　　当然，在实务操作中，对农民工提供住房保障，过多或过少，都会引发很大的社会矛盾。很多地方政府害怕给农民工提供住房保障，因为害怕在本地形成所谓的“福利洼地”，吸引过外地人口。

　　这就需要与《规划》所提出的户籍改革联动起来。具体而言，在《规划》所提出的居住证制度基础上，可以进一步尝试户籍积分制和社会保障卡的配套提供。户籍积分制是指农民工及城市间迁移人口等外来流动人口，随着就业年限、居住年限、城镇参保年限和对当地贡献的增长而不断增加对当地公共服务和公共福利的进入权限，直至获得落户资格，享受与本地户籍人口完全一样的公共服务。

　　社会保障卡则可以全国流通和可携带，保障流动人口在每个地方都能得到最基本的公共服务与社会福利，但同时又避免流动人口在不同地区享受多份或重复享受公共福利补贴。社会保障卡可享受的公共福利，分为全国一致的基本福利和地方性附加福利。基本公共福利的费用应该从中央财政出，以保障公共服务均等化，而地方附加福利则来自地方财政，作用是锦上添花，也是地方政府针对性吸引人才的手段。

　　积分制和社会保障卡相互配套，保基本，可增长，既可以逐步替代现有的户籍制度，推进以人为本的城镇化，也消除了地方政府害怕出现“福利洼地”的担忧。作为配套，要采取措施，有效激励地方政府扩大吸收外来流动人口的市民化。对地方政府城镇化指标的考核，也要从以常住人口为基准走向以实际享有市民待遇的人口为基准，最后以户籍人口为标准。此次《规划》首次提出了常住人口城镇化率和户籍人口城镇化率两个指标，也明确提出了“探索实行城镇建设用地增加规模与吸纳农业转移人口落户数量挂钩政策”，其实都有这方面的用意。

　　具体到农民工的住房保障，也是同样原理。一方面，要通过加快《城镇住房保障条例》的制定和颁布，以公共服务均等化为出发点，明晰全国城镇范围内总体一致的基本住房保障标准，同时明确政府相应的责任;另一方面，需要在对农民工提供住房时，对依托住房上面的公共服务与公共福利进行合理分解。

　　具体而言，一部分人人都应该享受的最基本公共服务，是政府需要补贴的，主要是中央政府补贴来补贴，如最基本的建筑安全、人身安全、消防安全、免除流行疾病、清洁用水、子女对普通学校的就近入学机会等，以达到基本的住房保障水准，可以有多种灵活方式。

　　另一部分的公共服务，如交通便捷性、商场、公园、绿化等，则是可以暂时延后的。等其收入随着在城市居住时间积累增长后而提高了支付能力后逐步加以提供，或者等其显示出技能和生产力的提高而给予定向补贴。

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