大众旅游时代需“法”更需“治”

对话动机
　　今年全国“两会”期间,国务院总理李克强在作政府工作报告时指出:“落实带薪休假制度,加强旅游交通、景区景点、自驾车营地等设施建设,规范旅游市场秩序,迎接正在兴起的大众旅游时代。”政府工作报告中所提的“大众旅游时代”,在现实生活中已有所体现。一个最直观的感受是,最近几年,旅游市场持续火热。然而,在旅游市场日趋红火的同时,各种因旅游引发的纠纷、安全事故多发。在大众旅游时代,旅游市场如何规范、旅游消费者安全如何保障?围绕这些问题,《法制日报》记者与业内专家展开了对话。
对话人
中国旅游研究院旅游政策与发展战略研究所所长　　宋子千
中国科学院旅游研究与规划设计中心主任助理　　　齐晓波
《法制日报》记者　　　　　　　　　　　　　　　赵　丽
《法制日报》实习生　　　　　　　　　　　　　　王玉凤
大众旅游时代刚刚起步
　　记者:在今年政府工作报告中,国务院总理李克强提到了“落实带薪休假制度,加强旅游交通、景区景点、自驾车营地等设施建设,规范旅游市场秩序,迎接正在兴起的大众旅游时代”。
　　早在2012年党的十八大期间,“大众旅游时代”这个词就已经屡屡被各大主流媒体提及,如果说那时是“大众旅游时代”刚刚到来,那么4年后的今天,中国国内旅游、出境旅游人次和国内旅游消费、境外旅游消费均列世界第一,2015年,我国国内旅游突破40亿人次,国民人均出游2.98次,旅游收入超过4万亿元人民币——我们真的该好好考虑,到底该以何种姿态拥抱大众旅游的新时代。
　　宋子千:大众旅游,是与小众旅游相对应的一个概念。从学界来说,大众旅游指的是,旅游进入老百姓的常态化消费,成为他们生活的基本需求。
　　从2015年来看,我国居民的人均出游次数已经达到3次,这算是大众旅游时代到来的标志。另一个现象是,旅游在老百姓生活消费中的比例正在上升。以北京市为例,旅游消费稳定在消费比例的百分之十,基本上在老百姓的收入与旅游支出上达到了一个相对稳定的状态。
　　齐晓波:特别是自媒体出现后,我国公众对旅游更是高度关注和认可,参与性也很强。从统计数据来看,我国旅游人数在不断增长。以前可能是先富起来的一批人在旅游,现在是普通百姓广泛参与,这个变化是比较明显的。
　　从政府的供给方面来看,特别是乡村旅游等的兴起,使得旅游距离变短,以前旅游要飞到很远的地方,但是现在兴起了周边旅游,使得大众旅游的积极性更强。
　　同时,目前旅游也是国家政策扶持的项目。旅游扶贫承担了国家将近百分之二十的扶贫任务,让老百姓参与到旅游扶贫中去。应该说,国家政策对大众旅游时代的到来起到了推动作用。
　　不过,应该说,中国正在兴起或正在迎接大众旅游时代,因为目前仍存在一些问题。今年的政府工作报告里也提到了带薪休假制度,包括许多委员关于“黄金周”旅游的提案,其实都提到了一个问题,那就是怎么解决“黄金周”旅游非常热、淡季则非常淡所带来的投资问题,这些正在从国家层面进行谋划,我们要予以理解。
旅游市场监管问题不少
　　记者:问题的确不少。一个热点事件在今年全国“两会”期间再度被翻炒,同样与大众旅游联系紧密。在全国人大黑龙江团的开放日,有记者问及“哈尔滨天价鱼事件”,黑龙江省省长陆昊答道:“这次事件不是偶然,反映出一些基层干部和经营者意识差距,没有真正理解法治、制度、规范、信用”。
　　宋子千:在大众旅游时代,旅游执法肯定会越来越重要。一些问题需要依据旅游法或者治安管理处罚法解决。在旅游过程中存在的一些执法问题对传统的执法者来说,是一个新挑战、新课题。旅游监管工作涉及旅游、工商、物价、商务、质检和公安等诸多部门,涉及面广,管理难度大,这就需要各执法部门相互协作,在解决旅游问题时需要联合执法。
　　目前,在有的地方,消费者遇到旅游问题可以直接拨打110,旅游派出所会第一时间到达现场,或现场解决或协调相关单位及时到达现场,基本上可以做到现场问题现场解决。当然,这只是权宜之计,在未来要成立专门的旅游执法机构,用法治的手段管理旅游市场。
　　齐晓波:宰客现象其实是一个供给的问题,比如三亚,那里的人流量确实很大,供给跟不上,加上管理不规范,自然就会出现宰客问题。旅游执法可以说不够强大,如何强化旅游法的落实,需要试点,旅游执法需要大胆尝试。
　　记者:从过去的情况看,各地有关部门尽管在规范旅游市场、维护旅游秩序方面做了大量工作,也取得了一定效果,但以宰客为代表的旅游领域问题仍然或多或少存在。比如,刚才提到的“天价鱼”事件；就旅游服务提供者而言,存在强迫游客购物、景区乱收费等问题,如果要细细记录整理出一本与旅游有关的法治欠账,内容恐怕不少。
　　宋子千:目前的问题不是法律空缺或者欠账的问题,最主要的还是监管和执法问题。
　　在旅游法出台前,很多研究者认为中国缺一部法来规范旅游市场,但是旅游法出台后,乱象依然存在。很多问题不是出台一部法律就可以解决的,像刚刚提到的这些问题,需要通过消费者权益保护法等一系列相应的法律法规合力才能解决。
　　目前解决问题的关键是厘清谁在管这个事情、谁能使这个问题得到落实,这比出台法律更重要。法治,一方面是法,一方面是治。
　　大众旅游时代,对管理体制提出了更高的要求。过去,在没有进入大众旅游时代的时候,管理相对容易一些,涉及的旅游高峰问题也比较少。大众旅游时代可以说到处都是旅游者,旅游者深入到了城市和乡村的每一个角落,饭店已经无法满足他们的消费需求,消费范围的扩大,带来了诸多问题,这也带来了管理上的困难,“小马拉大车”的问题会更加突出。
　　规范旅游市场,需要从行业自律和政府监管两个层面进行努力,一是强化行业的内部自律行为,尤其是发挥行业协会的功能和作用；二是加强政府层面的监管,严厉打击各种影响旅游形象的恶性事件。旅游市场秩序的改善和品牌形象的打造是一个长期问题,需要进一步改进监管方式方法,再加上正面的舆论引导,相信市场秩序问题会得到逐步解决。
旅游安全从应急走向常态
　　记者:就发展大众旅游问题,3月13日,国家旅游局局长李金早表示,中国旅游发展以往重在景区景点建设,但现在进入大众旅游时代,以自助游为主,从点旅游的模式开始过渡到全域旅游模式。改变景区景点两重天的模式,应该处处是景区,人人是旅游的建设者、参与者。
　　宋子千:过去我们的旅游活动主要集中在景点景区里面,这就导致景区景点内部跟外部差异较大。早期的跟团旅游就是从饭店坐大巴到景区,再坐大巴回饭店,游客主要集中在景区景点里面,这是一种相对孤立、相对封闭的发展模式。
　　这种模式会带来很多问题,一方面在旅游高峰,很容易造成景区的拥挤,从而导致安全隐患等一系列问题。其次,对当地经济发展的带动作用相对较小,带动的基本就是交通行业,对于其他行业的带动作用不是那么直接或明显。这造成了第三个问题,就是游客对于旅行社的依赖性更强,从而导致旅行社恶性竞争、回扣等问题越来越严重。
　　记者:您刚才提到了旅游安全隐患问题。不可否认,随着出游人数的增加,安全问题也越来越突出。近年来,旅游安全监管日益受到各级行政管理部门的重视,旅游安全监管体系逐步建立,但与当前大众自助旅游时代形势相比,监管理念落后。旅游安全监管仍采取运动式、碎片化安全监管,导致许多安全隐患不能科学处理,旅游安全管理漏洞多,同地段、同类型安全事故重复发生。
　　宋子千:在大众旅游时代,旅游成为老百姓的新需求,而旅游安全问题也将成为一个常态化的问题。以前我们谈到旅游安全问题,常常是针对诸如发生了一个突发事件的应急问题,而到了大众旅游时代,旅游安全问题不再是一个应急管理,而应该成为常态化管理。比如食品安全、交通安全等,可能我们过去不会关注,但这会是今后旅游工作管理的重点。旅游安全管理工作在性质上,正在由应急性向常态化转变。
　　齐晓波:旅游安全涉及多方面,包括市场秩序、社会治安以及景区本身存在弊端等问题。
　　我国在把控旅游安全风险方面存在短板。比如,我们在出行过程中尚无法保障信息的对称,大雨、冰雹,有些区域冬天滑坡事件比较多,这些信息的统计相对是很弱的。国际上对于世界自然遗产和文化遗产都有风险管理报告,我国很多相关部门是不做这个工作的。可喜的是,国家旅游局正在强化统计工作。