城镇化改革需要量体裁衣

来自改革开放前沿省份广东的一份文件，使“ 镇级市 ”的新构想进入公众视野。广东省住建厅近日公布的《 广东省新型城镇化规划（2014—2020年） 》征求意见稿，提出把珠三角地区符合条件的少数“巨型镇”升格为市，在不调整行政级别前提下，赋予其县级甚至部分市级经济社会管理权限。如果这一构想最终实现，未来中国的城市将出现从正省级的直辖市到正科级的镇级市5个级别类型。

事实上，“镇级市”的构想并非首次提出。早在2010年，浙江省温州市便提出“镇级市”，此后，江苏、山东、湖北、安徽等多个省份也提出这一构想并不同程度推进。这集中体现了发达地区“巨型镇”对“人大衣小”“脚大鞋小”的长期焦虑。以广东为例，像佛山 容桂镇 、东莞虎门镇等地，其经济总量、人口规模本已超过了内地绝大多数地级市，但建制和管理依然是镇级的。随着城镇化进程的深入，“脚大鞋小”如何满足外来人口大量涌入带来的公共服务需求？

以“镇改市”作为契机，提高城镇化质量，不失为创新之举。党的十八大报告提出，要在提高城镇化质量上下功夫，走中国特色新型城镇化道路。今年7月，国家发改委等11部门印发的《 关于开展国家新型城镇化综合试点工作的通知 》也明确提出，“建立行政创新和行政成本降低的设市模式，选择镇区人口10万以上的建制镇开展新型设市模式试点工作”。但与此同时，也要避免“一改就灵”的简单化思维。“镇改市”只是城镇化过程中的一味良方，但并非唯一药方。各地的城镇化改革，需要根据自身的经济社会状况量体裁衣。

道理很简单，如果普遍推行“升级”思路，将大大增加各地的行政成本。从数量上来看，据统计，我国镇区人口超过10万人的镇有200余个，不可能全部套用这一模式。更何况，在城镇化过程中，不仅要考虑到“人大衣小”的问题，也要考虑到“瘦身”之后，即资本、劳动力从“巨型镇”退潮之后的问题。改革的目的不是让“衣服”一劳永逸地变大，而是让“人”和“衣服”相协调，事权和财权等行政权力相匹配。如果说“镇改市”的目的，在于使城镇化更有效地适应“涨潮”趋势，那么当资本和劳动力从沿海向内陆地区推进，从而使人口、资本在全国实现更为均衡的分布时，如何适应“退潮”的趋势也要纳入整体考虑。否则潮退之后，我们又将面临削减机构冗员的问题。事实上，“退潮”的一幕正在广东等沿海地区发生。

需要看到，“镇改市”制度设计的初衷，不仅仅在于“鞋子”的大与小，也不应着眼于“编制”的增与减，而是提升“巨型镇”的公共服务能力和财政自给能力，通过市场手段分解与转移政府职能，实现社会管理“小政府大市场”的目标。 道路通向城市 ，但道路并非只有一条。新型城镇化的实现，需要因地制宜，充分考虑到本地的特点，发挥好本地优势，而不是削足适履或者尾大不掉。

日前召开的 推进新型城镇化 建设试点工作座谈会强调，要用好改革创新的“开山斧”，着力提高新型城镇化质量，造福广大城乡群众。无论是哪种城镇化实现方式，都要通过全面推进户籍管理、医疗卫生、 公共教育 等领域改革的“开山斧”，为外来人口创造更为亲和的融入环境。归根结底，我们所追求的城镇化目标，是上层建筑与经济基础更相适应的城镇化，是政府有形之手与市场无形之手更协调的城镇化，是核心在“人”的城镇化。