城市防灾减灾：有弹性的城市才安全
今年5月12日是我国第八个防灾减灾日，主题是“减少灾害风险，建设安全城市”。当代城市面临洪灾、地震、气候变化、流行疾病、贫困、经济波动等急性冲击和慢性压力，而国际社会正在试图通过构建弹性城市来应对这些危机。本版特别策划，与读者一同关注弹性城市。
有弹性的城市才安全
中国气象报记者 张格苗
与传统的基于灾害评估和针对于明确灾害的风险管理相比，弹性包含了更大范围内可能发生却没有预测必要的各种灾害事件。有弹性的城市意味着城市系统能够准备、响应特定的多重威胁并从中恢复，还能将其对公共安全健康和经济的影响降至最低。
100年前，简·雅各布斯诞生。她于1961年出版的《美国大城市的死与生》震撼了当时的美国规划界。很多人认为，正是这本书终结了上世纪50年代美国政府以铲除贫民窟和兴建高速路为特征的大规模城市更新运动。
半个多世纪后的今天，洪灾、地震、气候变化、流行疾病等对城市的挑战不断增加，人类也正在探索建设弹性城市，以寻求危机下保证生存和持续繁荣的方式。
“弹性”的概念最早来自上世纪70年代的生态学，近年来开始被应用于应对气候变化和减缓自然灾害等领域的研究。与传统的基于灾害评估和针对于明确灾害的风险管理相比，弹性包含了更大范围内可能发生却没有预测必要的各种灾害事件。它聚焦于增强一个系统面对多种灾害的能力，而不是预防和减轻特殊事件造成的财产损失。
有弹性的城市意味着城市系统能够准备、响应特定的多重威胁并从中恢复，还能将其对公共安全健康和经济的影响降至最低。知名经济学家宋清辉通俗地解释，所谓弹性城市，就如同竹子一样柔韧具有弹性，压力过后能迅速恢复；同理，它能够在灾害之后快速恢复并迅速适应新的环境，并且不会影响到城市的中长期发展。
2013年12月，美国洛克菲勒基金会启动100座最具弹性城市挑战赛，旨在帮助城市在城镇化速度不断加快的背景下提高弹性。该基金会称：“我们无法预测下一个灾难，但我们可以知道该如何应对这些灾难。我们可以适应压力和冲击，并将其转化为增长的机会。”
申请参赛的城市可能面临着各种各样的挑战：火灾、洪水、地震，高失业率、拥堵交通、暴力事件或者食物和水资源短缺等。而比赛的目的就是帮助城市在面对这些灾难和压力时有充分的准备，并能更好地在任何时候为所有人提供基本服务。2014年和2015年共有67个城市入选，美国纽约、英国伦敦等国际都市赫然在列，而中国四川德阳和湖北黄石也得以入选。
入选城市需要制定一项恢复重建计划，洛克菲勒基金会为其提供工具、技术支持以及执行资源。每个城市还需雇用一名弹性城市计划首席执行官 （CRO）。该基金会将通过健康和福祉 （人）、经济和社会 （组织）、城市体系及其服务 （地方）、领导力与战略（知识） 四类指标体系来研究、构建和评定一个城市的弹性。每一类指标包含三项指标，每项指标又包含若干分项指标。这些指标在任何一方面存在薄弱环节都将会威胁到城市整体的弹性。这些指标也是一种绩效指标，利用它们可描述建设弹性城市的行动结果。
以城市体系及服务为例，它包括三项指标：“减少物理暴露性”表现为环境管理、适当的基础设施、高效的土地使用规划和规划条例的执行，支撑这一指标的分项指标为环境政策、重要基础设施的保障措施、建筑规范和标准；“关键服务的连续性”表现为多种准备和积极管理、生态系统和基础设施的维护以及应急计划，支撑这一指标体系的分项指标为生态系统的管理、洪水风险管理、维护实践、关键基础设施需求、可持续发展计划；“可靠的机动性和通信”表现为多样化的运输系统及信息通信技术网络以及应急计划，这一指标体系的分项指标为综合运输网、信息与通信技术、应急通信服务。
事实上，洛克菲勒基金会的这一研究框架只是众多基于城市系统的弹性城市研究框架之一，联合国大学环境与人类安全研究所、日本北九州城市中心等也在致力于此。根据清华大学建筑学院博士李彤玥的研究，除了基于城市系统的研究类型，弹性城市研究还有基于气候变化和灾害风险管理及基于城市能源等两种类型。
美国国际开发总署、世界银行、洛克菲勒基金会、京都大学全球环境研究院、大阪大学工学院、联合国国际减灾署都在进行基于气候变化和灾害风险管理的弹性城市研究。比如，世界银行于2009年出版《气候变化弹性城市：东亚城市降低气候变化脆弱性及增强灾害风险管理入门读本》，提出灾害风险管理和应对气候变化是城市发展和管理不可或缺的组成部分，并强调城市可持续发展必须包含降低城市灾害风险并采取应对气候变化的行动以降低脆弱性。
在这些研究框架中，京都大学全球环境研究院、大阪大学工学院、联合国国际减灾署更侧重于构建过程，通过“识别-分析评价-诊断-行动计划”的流程进行弹性城市构建，不同的是前两者侧重于分析诊断的方法，而后者的框架对于评估诊断之后的行动计划更为详尽，包含了知识拓展、制度、硬件、软件灾害预警等多方面内容。
在基于城市能源方面，日本名古屋大学环境学研究科还针对能源系统的弹性提出用预防、适应、转化的框架来进行测度。
我国正在多个城市试点建设的海绵城市有另外一个名字——“水弹性城市”。由此可见，海绵城市建设的目的主要是让城市的水更有“弹性”，通过将城市河流、湖泊和地下水系统的污染防治与生态修复结合起来，让城市像一块海绵一样，下大雨时就吸水，干旱时就把吸收的水再吐出来，有效地防止城市内涝。这与弹性城市有异曲同工之妙，只是后者涉及的因素更广，系统更为复杂。
里约热内卢：建立运营中心协调多部门联动
中国气象报记者 崔国辉
2010年4月，一场暴雨引发的泥石流灾害袭击了里约热内卢，66人在这场被认为是巴西最严重的环境灾难中死亡。从那时起，里约热内卢的弹性城市建设计划被提上日程。里约热内卢还是2016年奥运会的主办城市，承办赛事需要进行城市基础设施建设，而弹性城市计划被作为一个优先项很好地融入其中。里约热内卢的举措示范了如何让城市更具有可持续性和弹性。
部门合作和城市一体化建设能够对城市的应变能力产生重大影响。很显然，如果城市公民、当地企业和其他利益相关者能够充分互动，共同努力，促进机构之间的合作，在出现应急事件的时候，城市就能应对得更好。
在2010年泥石流灾害发生后，里约市长决定成立里约运营中心（COR），由IBM提供技术支持。该中心建立起30多个政府部门的协调运作机制，通过运用传感器、卫星、视频系统和GPS系统，采集交通、天气、照明、电力以及其他参数的实时信息。随后，这些信息将用于管理交通流量，通过计算机化的交通信号灯的使用，调整交通事故和拥堵地区周边的车流量，并能够为救护车提供有效的导航服务。
不仅如此，城市还可以利用传感器数据确保丢弃的垃圾及时被拾起，并通过Facebook、Twitter和手机短信等方式提供极端天气预警。美洲开发银行（IDB）的毛里西奥·布斯可拉（Mauricio Bouskela）提到：“这是一个非常智能的城市管理方式，你能从以往发生的事件中得到真实的数据，并加以分析，进一步预测未来。”
贫民窟也没有被遗忘和忽视，里约运营中心（COR）的负责人说：“我们已经在里约热内卢最贫穷的区域安装了警报器，可以在危机发生时引导人们，并在洪灾即将到来时告诉民众去哪里避难。”
现在都市人口已经全面超越农村人口，到2050年将会有三分之二的人居住在城市。这样的智能技术能帮助城市更好地应对自然灾害。在贫穷的沿海地区，自然感应设备可以将海啸信息传输给各部门。这种做法能使城市作为一个整体更好地对自然灾害作出快速响应。
从可持续发展的角度来看，城市建设往往容易忽略对环境问题的考虑，这个问题在发展中国家尤为严重。目前，里约热内卢正在实施的面向城市可持续发展的弹性城市计划，将重点解决气候变化引起的一系列问题。依据该计划开展的交通系统升级已经帮助里约热内卢减少了二氧化碳排放。
新奥尔良：三大建设目标 改变城市未来
中国气象报记者 刘钊
新奥尔良位于美国密西西比河三角洲，这一地理位置如今既是优势，也是威胁。三角洲的松软土壤和湿地构成了整个城市的基底，东南路易斯安那州的沿海生态系统与新奥尔良的市中心直接接触。风暴、飓风、洪水、地面沉降和滨海湿地丧失等自然灾害是这座城市面临的最大威胁。自然灾害也引发了更大的社会压力，例如糟糕的经济、教育状况，弱势人群的健康情况更是每况愈下。而气候变化进一步加大了自然灾害风险。
“卡特里娜”飓风、墨西哥湾漏油事故，5年之内，两次影响巨大的灾难正面冲击了新奥尔良。“丽塔”“艾克”“古斯塔夫”“以撒”等飓风同样考验着这里的民众。面对严峻的形势，新奥尔良将弹性城市当成改变未来的良方，制定了三大目标。
适应发展——一座能够适应环境变化的城市。应对自然灾害的冲击，无疑是弹性城市的第一要务。新奥尔良将着手推进修复沿海湿地，以保护社区安全，恢复依赖于湿地的经济；配套出台一项区域城市水计划，以减少洪水风险、减轻土壤沉降、美化社区环境。市政府将为业主提供资金支持或政策奖励，鼓励他们改造自己的家园，抵御未来的风暴。新的环境管理方案将强调环保意识，让市民知道，普通人的低碳生活方式，就能降低气候变化的速度。
连接机会——一座公平的城市。“公平”一词，在新奥尔良的弹性城市发展策略中被反复强调。新奥尔良决策者认为，公平将是这座城市经济恢复的前提，有助于维护社区的安全与稳定，是每个家庭奔向健康和繁荣的原动力。近几年，虽然新奥尔良经济复苏十分显著，但并非每个人都公平地享受到了复苏成果。新奥尔良将全力建设健康社区，为每位市民提供培训机会，并及时走访调查，提供合理的就业机会。市政府将为保证低收入家庭财务稳定进行投资，努力缩小贫富差距，减少就业障碍；为维护社会治安、降低犯罪率投资；建设一批适用于各阶层不同需求的住房，让每一位市民都能拥有自己的家园。
改变体系——一座充满活力，能够随机应变的城市。仅仅被动适应是不够的，城市体系需要主动转变。新奥尔良试图通过城市管理体系的现代化，将市民和企业更好地“武装”起来。政府、企业、居民将成为应对灾害的合作伙伴。新奥尔良将重新设计城市交通系统和运输行业，彻底更新就业和城市基本服务体系，加速建设城市电网，提高冗余度和可靠性，并设法提高能源效率和可再生能源所占比例。
为了更好地应对突发事件，新奥尔良将建立一个新的“弹性城市市长办公室”，专门负责依照弹性城市建设策略进行具体决策；成立一个弹性城市中心，提供社区抗灾能力宣传教育；着手制定一份全新的灾害应急预案，包括灾前预警、灾中迅速反应、灾后重建等各项措施。
惠灵顿：统筹民众意见制定个性化方案
中国气象报记者 吴鹏
新西兰首都惠灵顿是繁忙的港口城市，也是南太平洋地区著名的旅游胜地。但由于其地处断层带，受地震威胁较大，同时还面临洪水等自然灾害威胁。据相关调查报告显示，从长期来看，惠灵顿受海平面上升和海岸侵蚀、基础设施脆弱老化、气候变化、人口老龄化等影响最大；而在突发性灾害中，地震、强烈风暴、洪涝、海啸等对惠灵顿威胁最大。因此，政府领导当地社区和相关部门积极实施了大范围长期洪水管理计划。
2015年9月，惠灵顿召开弹性城市议程设定研讨会，市政府、私营部门、公益机构、非政府组织、学术界和社区团体等各方人员参与了此次会议。该会议讨论了惠灵顿正面临的威胁，包括此前未意识到的潜在威胁，商定解决这些风险威胁的方法和计划，并且制定了关于这些计划的优先顺序、行动方案、效益衡量标准等。
迈克·门敦萨（Mike Mendonsa）于2015年10月被任命为惠灵顿市议会的弹性城市计划首席执行官。在一次采访中他说道：“我们必须抓住弹性城市为我们应对未来气候变化提供的宝贵机会。在制定弹性城市建设方案中，最为重要的是让当地社区参与进来，我们需要聆听居民对于应对海平面上升有何见解，从他们的切身利益出发，了解他们最为关注的是什么。此外，要将构拟出的方案或成果以民众易于理解的方式发布出去，使当地社区可根据自己的实际情况确定个性化应对方案。”
在弹性城市计划的推动下，惠灵顿正加快经济多样化建设，实施具有创新性的防洪计划，提升地震应灾能力。
德班：利用气候模式预测变化风险
中国气象报记者 李一鹏
拥有300万人口的德班是南非最繁忙的城市之一。作为南非最贫穷的大都市区，这里资源有限、社会复杂，特别是很多非正式的社区和贫困人口，对应对气候变化、弹性城市建设和社会力量凝聚都带来了不小的挑战。
众所周知，应对气候变化，需要政府从基础项目建设、社会事业、政策措施等方面做出部署，这些工作的基础在于地方一级的相关影响数据。目前全球气候变化的分析模式已经不少，但对于区域一级的数据和分析往往是稀缺的。在弹性城市建设中，南非德班等城市所做的就是在没有本地相关数值模式的情况下建立“降尺度”气候模式，即借助全球气候模式对较小的地理区域进行缩小预测。
通过与国家级相关部门的合作选择适应本地的预测模式，进而用本地数据去验证、订正该模式，是构建区域气候模式的整体思路。构建团队用两年时间了解气候变化对当地的影响，在开普敦大学组建气候变化系统分析团队，对一些相关的气候模式进行分辨率降级的处理，旨在寻求需要准确阐明气候变化增加地方风险的数据。
在具体操作中，他们依照全国都认可的长期预测场景进行，不断将本地实际表现出来的观测结果和数据组填充到全国趋势预测中，选取可用的地区作为参照，再用本地降雨量、海平面上升的数据进行订正，这样就比较准确地建立起来地区一级数据库。随后，再联系不同部门专家，来确定影响到底如何体现。
在整个过程中，需要避免的误区是，由于数据的可用性会随着精细化水平的提高大幅下降，比如说模式显示一个地区降雨量在平均水平之上，但在跟它相邻的地区降雨量却低于平均值。因此建模很难提供所需的确定性，却有助于在了解趋势后判断如何规划未来，即德班是会更热，还是更温暖？是更湿润，还是更干燥？需要确定将来不得不面对的情况的范围，而不必在范围之内找出所有细节。气候科学是非常复杂的，对未来影响的不确定性也非常高，对气候变化影响的定性关键需要本地数据和不同领域专家的验证，因此在教育和能力建设方面也还需要有足够的时间。