地方立法需提高参与度强化备案审查

      地方进行立法时需要编制立法规划和立法计划,并对立法规划和立法计划进行论证、评估,对其可行性和不可行性作出判断,上级立法部门和各相关部门也会派员提前介入,尽可能提高立法参与度。从事后备案审查来说,上级立法部门要对地方立法进行备案审查,通过备案审查,确保地方下位法不违背上位法
　　
                                                                                                                                                                                              记者　陈磊    实习生　陈佳韵
　　5月19日,第六个中国旅游日。
　　位于河北省张家口市张北县的“草原天路”,也进入收费的第19天。
　　这条被誉为中国66号公路的张北“草原天路”,是连接崇礼滑雪温泉大区和张北草原风情大区的一条重要通道,但5月1日起,它就开始了收费。
　　随后,舆论哗然。
　　撇开是否应当收费这一表面问题外,更深层次的问题在于,地方立法行为应如何规范。
一些地方规范性文件遭质疑
　　面对争议,张北县强调,收费种类是风景区门票,不是“过路费”；收费程序完全合法合规,其根据是《河北省风景名胜区条例》。
　　有声音认为,虽然当地同意建立草原天路市级风景名胜区,但行政收费必须有法律依据。无论是国务院颁布的《风景名胜区条例》,还是《河北省风景名胜区条例》,并无规定市级风景名胜区可以收费。
　　“‘草原天路’定价收费属于典型的越权行政。”国家行政学院法学教研部副主任杨小军说。
　　《法制日报》记者检索发现,被指越权的不止张北县一家。
　　2010年6月,安徽省淮南市的相关企业陆续接到通知,要求交纳高层住宅首次电梯更新费,每部电梯不得低于25万元。凡是该市2006年10月1日以后竣工配备电梯的住宅楼,一律要缴纳此项费用。
　　然而,根据《物业管理条例》《住宅专项维修资金管理办法》《安徽省物业条例》,包括电梯等在内的住宅公共设施的更新费用,将从业主购房时交纳的房屋专项维修资金中提取。
　　对于淮南市的地方立法与上位法和部门规章有不一致的现象,有法律界人士表示,其背后暴露出一些地方滥用立法权保护部门利益的倾向。
　　2015年8月,四川省“通江县政府发文要求满70岁才准操办寿宴”的消息更受关注。
　　当年8月4日凌晨,通江县人民政府官网发布了《关于进一步规范国家公职人员和群众操办酒席的通知》,除了对国家公职人员酒席范围界定进行了规范外,还对农村和城镇居民允许举办的酒席范围进行了界定,只规定了可以操办的酒席是婚嫁酒、丧事酒和寿宴三类,而办寿宴则要求老人年龄70周岁及以上,每间隔10年可申办一次。
　　该通知发布后,引起多家媒体关注和社会各界的热议,该消息不断发酵,强大的舆论把当地党委、政府推向风口浪尖。
　　“政府管理公职人员不准大操不办酒席也应该,为何对普通老百姓礼尚往来的事也要管?地方政府也‘操心’太宽了吧。”
　　“办60大寿是本地千百年来的习俗,为何地方政府要硬性规定70岁才能申办寿宴?人生有几个60岁?万一身体原因活不到70岁咋办?”
　　对此,中国政法大学终身教授,中国行政法学研究会名誉会长应松年表示,按照行政许可法的规定,连国务院部门规章都没有行政许可的设定权,地方政府规章仅有临时性许可的设定权,其他规范性文件更是无权设定。
　　应松年认为,可以看出,这个通知是违反有关法律规定并超越其法定权限的。由于此类减损公民权利或增加公民义务以及随意设置审批的情况在规范性文件中并非个例,所以这是一个需要引起关注的具有普遍意义的问题。
地方立法事前事后审查待加强
　　截至今年2月,全国已经有24个省、自治区作出了确定设区的市行使立法权的决定,涉及到214个设区的市、自治州、地级市,占到总数271个中的79%。
　　这是2016年全国“两会”期间,全国人大常委会法工委副主任郑淑娜介绍的数字。数字的背后,是全国人大对立法法的修改。
　　修改后的立法法规定,设区的市的人民代表大会及其常务委员会根据本市的具体情况和实际需要,在不与宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下,可以对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性法规。
　　“通江县政府发文要求满70岁才准操办寿宴”事件发生后,应松年认为,需要思考的是,这样一个超越法定权限的规范性文件能被发布,说明对规范性文件的制定和发布缺乏必要的监督制度。
　　对此,中国人民大学法学院教授、比较行政法研究所所长杨建顺告诉《法制日报》记者,可以通过立法法规定的备案审查制度,或者是行政复议、行政诉讼解决这一问题。
　　立法法中规定,设区的市的地方性法规须报省、自治区的人大常委会批准后施行。省、自治区的人大常委会对报请批准的地方性法规,应当对其合法性进行审查,与宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规不抵触的,应当在4个月内予以批准。
　　杨建顺表示,根据行政复议法的规定,对于规章以下的规定,可以在申请行政复议时一并提起该规定的审查申请。
　　此外,根据行政诉讼法的规定,公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法,在对行政行为提起诉讼时,可以一并请求对该规范性文件进行审查。
　　杨建顺表示,如果对“草原天路”收费行为不服,也可以就此提起诉讼,同时可以一并请求对作出收费行为所依据的规范性文件是否合法进行审查。
　　根据修订后的立法法,地方立法权下放之后,享有地方立法权的城市从49个增加到280多个,如何防止未来地方滥用立法权呢?
　　杨建顺认为,从事前预防来说,地方进行立法时需要编制立法规划和立法计划,并对立法规划和立法计划进行论证、评估,对其可行性和不可行性作出判断,上级立法部门和各相关部门也会派员提前介入,尽可能提高立法参与度。从事后备案审查来说,上级立法部门要对地方立法进行备案审查,通过备案审查,确保地方下位法不违背上位法。
　　在质疑声中,“草原天路”的收费短时间内仍将继续。
　　杨建顺由此提醒说,新立法法下放地方立法权的初衷,是落实工作重心下移,权力下放的制度设计。扩大的是设区的市的立法权,而县一级并不是下放立法权的适格主体。在这个意义上,所谓扩权强县并不是地方法规的合法制定主体。如果没有明确的法律授权,仅是根据实用性需求而进行权力的扩张,很可能抽空既有法规范关于主体资格的规定,使地方法规的执行成为一纸空文。这一问题非常值得上级立法机关及各有关方面注意。