地方立法要守住维护法制统一的底线

全国人大法律委员会主任委员  乔晓阳

作为即席讲话,今天讲一个老生常谈的问题,就是“维护国家法制的统一”。讲得具体一点,就是想强调一下地方立法要守住维护国家法制统一的底线。对于地方立法,有三句大家耳熟能详的话,也是地方立法的三大基本原则,叫“不抵触、有特色、可操作”。其中不抵触放在第一位,这是地方立法的底线,不可逾越的红线。现在党中央强调遵守政治规矩,我看,维护国家法制统一就是中央和地方立法都必须遵守的政治规矩。
　　大家心里可能在想,维护国家法制统一,这是我们从事人大工作的同志、从事立法工作的立法人早就明白的道理,为什么你今天还要讲?之所以今天又来强调这个问题,主要考虑是随着立法法的修改、地方立法体制的调整,出现了一些新情况,这些新的情况使得地方立法维护法制统一的任务更加繁重了。用张德江委员长报告里的话讲,就是“维护法制统一的难度明显增大”。一是,地方立法的主体大幅度增加。除原来31个省、自治区、直辖市和49个已赋予地方立法权的设区的市共80个主体外,立法法又赋予其他237个设区的市(立法法通过后,又有两个地区改为设区的市)、30个自治州、4个不设区的地级市享有地方立法权,地方立法主体总共达到351个。原来一个省区一般只面对一两个较大的市的地方性法规报批(个别省有4至5个),现在则增加到十来个、十几个,有的甚至二十多个。如果一个设区的市每年制定两件,省级人大常委会批准的量就要达到几十件。从原来批准几件到批准几十件,完全不是一个量级。二是在普遍赋予设区的市人大及其常委会制定地方性法规权力的同时,赋予设区的市人民政府、自治州的人民政府,可以根据法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规,制定规章,规章制定主体与地方性法规制定主体同等数量增加。三是新增加的这些地方立法主体,基本上都是新手上路,没有多少立法经验,立法能力还在形成过程中。四是全面推进依法治国,省、自治区、直辖市本身的地方立法任务越来越重,要求越来越高,怎么既完成好自身立法任务,又完成好对大量设区的市的地方性法规的合法性审查任务,真正起到把关作用。五是张德江委员长强调指出的,人民群众对立法的参与意识越来越强,对立法事项特别敏感,不仅关注立法的合理性、可行性,还关注立法本身的合法性问题。如今年5月8日财政部、税务总局联合下文将卷烟税率从5%提升到11%,一家知名网站民调,大家赞成重税控烟,但九成网民认为立法法修改后,这个通知违法了,因为立法法规定“税率的确定”由法律规定,这说明尽管他们认为是合理的,但仍然要对合法性提出质疑。当然他们不了解立法法第九条关于授权决定的规定并没有改,因此这个通知是合法的。但这件事反映了群众对立法的敏感性和参与意识。现在立法主体增加了,因此我想在普遍赋予地方立法权一开始,就要及时强调“不抵触”这个问题。
　　不抵触是宪法规定的原则。宪法第一百条规定,省、直辖市的人大和它们的常委会,在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下,可以制定地方性法规,报全国人大常委会备案。此后,立法法、地方组织法进一步重申了这一原则。什么是抵触,顾名思义,就是两条规定不一致,是相冲突的。这次立法法修改,根据四中全会决定精神,对地方政府规章作了限制性规定,即“没有法律、行政法规、地方性法规的依据,地方政府规章不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范”。这既是对地方性法规和地方政府规章立法权限的划分,实际上也是对抵触的一种界定。张德江委员长的重要讲话中,在讲到牢固树立符合立法法要求的正确立法理念时,强调的第一条就是要树立依法立法的理念,他说,“立法要体现合法性要求。要切实遵循不抵触原则,不违背宪法原则和精神,不违背上位法的规定,自觉维护社会主义法制的统一和尊严。”我们各省区人大常委会及其法制工作部门,建议你们对即将开始行使地方立法权的地方,从一开始就抓这个问题,帮助他们树立这个理念,打牢这个基础。习近平总书记经常用扣扣子举例,他说第一个扣子扣好了,后面的扣子就扣不错,第一个扣子没扣好,后面的扣子都扣歪了。帮助他们扣好第一个扣子也是你们的责任。要指导他们从哪几个方面把握地方立法不抵触原则,比如,第一,要以宪法为依据,不得同宪法相抵触。宪法是国家的根本法,立法活动的根本准则。地方立法权来源于宪法授权,行使地方立法权必须维护宪法权威,与宪法保持一致。立法违宪是最严重的后果。对于立法中出现的与宪法是否一致的问题,要高度重视,非常谨慎。我们在制定驻外外交人员法时就遇到一个问题,当时为了增强外交人员荣誉感,国务院提出的草案中规定由国家主席向大使授衔,法律委、法工委对此重点进行讨论,认为宪法规定的是国家主席根据全国人大常委会的决定,派遣和召回驻外全权代表,而为外交人员授衔属于对外交机构公务员的管理措施,根据宪法第八十九条规定,应属于国务院的职权,因此草案的规定不符合宪法关于国家主席与国务院的职权划分,并据此提出修改意见。在最后通过的法律中,规定由国务院总理向驻外大使授衔。第二,要与国家立法保持一致,不得违反上位法。在国家已经立法的领域,地方立法的任务是把国家的法律、法规与本地的实际情况结合起来,进一步具体化,保证其在本行政区域内得到贯彻实施。这类实施性的地方立法,要特别注意和国家法律、行政法规保持一致,不得违反上位法。近10年来,全国人大常委会法工委通过备案审查,与制定机关沟通,纠正解决了四十多件行政法规、地方性法规和司法解释中存在的问题。分析实践中出现的与上位法不一致的情况,大致有这么几种:一是扩大或缩小上位法的禁止范围；二是增加或减少上位法规定的当事人应当履行的义务,如法律未规定行政审批,而有的地方性法规设置行政审批的前置许可,增加了当事人的义务；三是减少或者限制上位法赋予的权利,比如说村委会组织法规定,村委会由18周岁以上有选举权的村民选举产生,如果规定由户的代表选举产生,就是缩小了选民的范围,就是抵触；四是调整或变更管理机构的权限和职责,这一点情况比较复杂,有些适应综合执法、统一执法的需要,是可以调整整合的,还有些是不能调整变更的,如公安、检察、法院的权限,只能由这些机构以及相应的级别行使,不能随意整合；五是调整变更了上位法的处罚行为、种类和幅度,上位法没有规定处罚的增加了处罚,突破了上位法的规定等。对以上这些稍不注意就容易发生抵触或不一致的情况,刚开始行使地方立法权的设区的市人大及其常委会的法制工作机构要特别注意,要强化法制统一的观念和意识。第三,不得超越法定权限。立法法在宪法的基础上,明确规定了全国人大及其常委会的专属立法权,并对各个立法主体的权限作了适当划分。地方立法不仅要遵守不抵触原则,还要遵守法定的权限范围,立法法关于立法要遵循的基本原则之一,是立法应当依照法定权限和程序,就是这个意思。在不抵触原则下,对于国家立法还没有涉及的领域,地方也要区分情况,哪些可以搞,哪些不可以搞,如改革开放初期,有的地方先行先试,制定了一些属于民事基本制度范畴的内容。当时没有立法法,立法法明确规定民事基本制度只能制定法律,划定立法权限后就不一样了,各个立法主体有了任务分工,要做好自己权限范围内的事。对于国家专属立法权范围内的事项,国家没有立法,地方立法不能涉及。还有些刑事、民事等方面的专属立法事项,原则上地方搞实施细则也是不行的,因为这些规范全国必须统一。要按照立法法的要求,增强权限意识,在法定权限范围内开展立法。对于设区的市而言,不论是为了执行法律、行政法规的规定立法,还是就地方性事务或先行先试进行立法,都要遵守城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的限定。上述范围实际上是很宽泛的,是能够适应地方实际需要的,足够地方立法发挥作用。
　　除了坚持“不抵触”外,地方立法还要注意防止地方保护和部门利益法制化。这是习近平总书记在关于四中全会的决定说明中指出的我们在立法领域面临的突出问题之一,他说,“还有就是立法工作中部门化倾向、争权诿责现象较为突出,有的立法实际上成了一种利益博弈,不是久拖不决,就是制定的法律法规不大管用,一些地方利用法规实行地方保护主义,对全国形成统一开放、竞争有序的市场秩序造成障碍,损害国家法制统一。”这一讲话,一针见血,指出了要害。地方保护和部门利益与法治格格不入,必须从立法源头上予以防止。党的十八届四中全会决定指出,要“明确立法权力边界,从体制机制和工作程序上有效防止部门利益和地方保护主义法律化”。地方立法的统一审议制度,正是防止地方保护和部门利益的重要制度。在统一审议中,法制委员会和法制工作委员会是共同工作的。统一审议的责任重大,要着眼全局,以宪法法律为依据,自觉遵循法治建设规律,以法治思维和法治方式,研究立法中提出的各种问题,统筹提出解决方案,提出高质量的审议意见,为地方人大及其常委会行使地方立法权,当好参谋助手,做好服务。
　　立法法第四条规定,立法应当从国家整体利益出发,维护社会主义法制的统一和尊严。维护法制统一是贯彻实施立法法的应有之义。