地方发债“开闸” 多种模式开启投资盛宴

人民网北京8月17日电   7月30日召开的中共中央政治局会议，被称作是判断当前经济形势和未来政策基调的最为重要的“指南针”。在会议通稿中，“风险”一词5次出现。

从“注意防范和化解各类风险”到“高度重视防范和化解系统性风险”的变化，体现出高层对当前我国经济风险的关注。

在我国，系统性风险和区域性风险，是两个不容忽视的难题。目前，在我国资本市场正在经历一场颇有深度的调整的同时，地方债的风险，也正成为上至政府决策部门、下至市场投资机构密切关注的问题。

“2015-2016年是地方政府债务到期的高峰期，我们估计今年到期的地方政府负有偿还责任的债务至少为2.8万亿元。”民生证券研究院固定收益组负责人李奇霖在接受人民金融专访时透露。

一面是地方政府面临多年积累的债务，一面是民间企业怀抱无处投放的巨资，如何有效地避免地方债还债断档，同时让社会资本有项目可投，成为2015年地方政府债务风险化解的着力点和出发点所在。

“地方财政赤字”首次写入政府工作报告

7月17日，对于湖北省政府而言，是个难忘的日子。该省财政厅代表省政府在北京公开招标发行234亿元湖北省政府债券。至此，湖北省在全国率先完成已下达的2015年地方债发行工作，共发行地方债1387亿元，规模全国领先。

湖北省自行发债并非个例。2015年，是我国全面启动地方政府自主发行政府债券的一年。

“地方财政赤字”的表述首次出现在今年的政府工作报告中。国务院总理李克强提出，2015年拟安排财政赤字1.62万亿元，其中，地方财政赤字5000亿元，增加1000亿元。

事实上，我国从1995年起正式实施的《预算法》明确禁止地方政府发债，也不允许地方列赤字。从去年政府工作报告“由中央代地方发债4000亿元”，到今年“地方财政赤字5000亿元”，表述的变化意味着允许地方政府举债列赤字的“开闸”。

然而，这并不意味着地方政府可以自由、无限举债,地方财政赤字也被限定在一定的范围内。根据新《预算法》规定，经国务院批准的省、自治区、直辖市预算中必需的建设投资的部分资金，可以在国务院确定的限额内，通过发行地方政府债券以举借债务的方式筹措。除此之外不得以任何方式举债。

地方债置换创新偿债模式

事实上，湖北省1387亿元地方债是由两部分组成，一是置换债券1200亿元，用于置换各级政府负有偿还责任的债务中到期的债务本金。二是新增债券187亿元，用于支持各级政府重大公益性项目建设。

允许地方把一部分到期高成本债务转换成利率较低的地方政府债券，被外国媒体评价为是“一项颇具创造性的方案”。财政部副部长朱光耀则表示，存量债务置换旨在确保“平稳过渡”。

今年3月份，财政部公布，经国务院批准，财政部下达了1万亿元地方政府债券置换存量债务额度。6月，财政部下达了第二批1万亿元地方政府债券置换存量债务额度。

在李奇霖看来，地方融资平台融资渠道主要依赖贷款和非标，收益率大约在7%-8%之间，负债久期大约2-3年。但高利率、短久期负债对接的却是低收益公益性和长久期资产，系统性风险不断累积。

“置换债具有更长的负债久期和较低的收益率，按当前10年期国债3.4%收益率测算，考虑到发行利率上限为同期限国债30%，10年期置换债收益率上限4.4%，以此负债成本对接公益类资产可缓释系统性金融风险。”李奇霖说。

为解决地方债问题，地方债也被纳入央行常备借贷便利(SLF),、中期借贷便利（MLF）和抵押补充贷款（PSL）的抵押品范围。地方债作为质押品时，按存款金额的115%质押。

李奇霖和他的同事李云霏认为，此次央行与财政部的联合声明中，确定质押品管理的细节，是在地方政府债券大量发行、地方债务置换进行顺利过程中，提高地方政府债券流动性的具体举措，有助于提高投资者持有地方政府债券的信心。

“考虑到地方债务的规模，不排除中央接下来会推出第三批债务置换额度的可能性。”李奇霖说。

来自Wind的统计数据显示，自5月18日2015年地方债发行正式启动以来，截至8月6日，已发行的地方债总量达到354期、15312.12亿元。

政府引导基金和PPP模式开启投资盛宴

“在短期内，有限的地方债券发行额度还不能完全承担地方政府负债融资的重任。”全国人大常委会委员、财经委员会副主任委员、民建中央副主席辜胜阻说，政府也应“有所不为”，避免包揽过多“事权”，积极运用PPP等方式吸收民间资本，盘活基础设施存量资产。

PPP即公私合作模式，是公共基础设施一种项目融资模式。中国战略思想库秘书长田云表示，“PPP被看作是化解地方债、拉动基建投资的救命稻草”。

今年5月25日，国家发改委公开发布1043个PPP项目，总投资1.97万亿元，项目范围涵盖水利设施、市政设施、交通设施、公共服务、资源环境等多个领域。一场由私营企业、民营资本与政府进行合作，参与公共基础设施建设的投资盛宴正在开启。

除PPP模式外，另一种由政府出资设立政府引导基金，吸引有关金融、投资机构和社会资本进入，按照基金的规则市场化运作，以股权或债权等方式支持企业发展的投资模式也迅速步入发展快车道。

据清科集团旗下私募通的统计，2014年新设立政府引导基金41只，管理资本量1290.82亿元，分别是2013年的2.2倍和4.5倍。

2015年1月，国务院常务会议决定设立总规模400亿元的国家新兴产业创业投资引导基金，引导基金数量和规模均呈爆发式增长。

以山东省潍坊市为例，该市本级80%以上的财政资金改成了基金运作。截至2014年底，已联合各类金融业态组建了23只基金，实现滚动投入26.1亿元，撬动金融及社会资本70.6亿元。

一方面，资金分配方式需要根据当地的产业结构，先微观调研，再决定重点支持哪些行业；另一方面，资金使用从无偿变成有偿。潍坊市金控集团董事长、总经理于新华说，“尽管财政资金不以盈利为目的，但综合运用股权、债权、担保、租赁、夹层基金等多种金融手段，资金可实现多次周转。”

地方财政负债问题由来已久，解决起来也绝非一日之功。中国国际经济交流中心研究员张茉楠说，政府债务不仅仅是发展中国家面临的问题，即使是美、日等发达国家，也面临巨大的赤字压力。

在中国社会科学院教授、博导、广发证券首席经济学家刘煜辉看来，地方债是一个普遍存在的问题，促进地方政府职能的根本性转变是解决问题的根本出路。