“三块地”改革顶层设计呼之欲出 坚持不突破三条底线

      深改组审议农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作意见

          专家分析，征地范围将缩小，集体经营性建设用地可出让入股，宅基地可有偿退出

　　农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度等广受关注的农村“三块地”改革顶层设计呼之欲出。2日召开的中央全面深化改革领导小组第七次会议审议了《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》，并强调，推动改革顶层设计和基层探索互动，坚持土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损三条底线。

　　《经济参考报》记者从多位权威人士处获悉，这3项改革的顶层设计方向是，在十八届三中全会《决定》明确方向和任务的前提下，明确农村集体土地所有权主体和产权主体；完善农村集体土地使用权的类型和权能；探索集体土地所有权的多种组织和实现方式，保障农民公平分享土地增值收益。

　 　试 点 “三块地”改革分类实施

　　中央全面深化改革领导小组第七次会议指出，要始终把维护好、实现好、发展好农民权益作为出发点和落脚点，坚持土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损三条底线，在试点基础上有序推进。土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革关系密切，可以作统一部署和要求，但试点工作中要分类实施。严守18亿亩耕地红线是推进农村土地制度改革的底线、是试点的大前提，决不能逾越。对宅基地制度改革的试点条件和范围要严格把关，不能侵犯农民利益，同时不得以退出宅基地使用权作为进城落户的条件，这是关系社会安定的重要举措。中央有关部门和地方要加强指导监督，严格把握试点条件。

　　《经济参考报》记者此前从知情人士处获悉，农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度的改革试点将紧扣十八届三中全会提出的农村土地制度改革的任务。大方向是在坚持农村土地集体所有制的前提下，强化土地用途管制，明晰土地所有权；完善建设用地使用权，保障和丰富宅基地用益物权，构建完整的农村集体土地产权制度；充分发挥集体土地的资源和资产的双重作用，最终形成产权明晰，权能明确，权益保障，流转畅顺，分配合理的城乡统一建设用地市场。

　　针对这“三块地”，国土资源部有关人士告诉《经济参考报》记者，这一轮改革主要有几大亮点。

　　一是将按照集体土地所有权的主体类型，将集体土地明确归属为乡、村、小组三类集体产权主体，探索所有权的多种实现方式和经济组织形态。

　　二是按照土地使用方式和市场需要，建立与国有土地同等的划拨，出让，出租土地使用权类型，赋予农村集体经营性建设用地与国有经营性建设用地同等的权利，在符合规划用途管制和依法取得的前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，真正实现与国有土地同等入市，同权同价。

　　三是按照所有权产权关系，在集体经济组织内部探索宅基地的有条件有偿使用和自愿有偿退出的机制，同时还要稳妥审慎的推进农民住房财产权抵押担保，以扩宽农民增加财产性收入的渠道。

　　四是在征地改革中，要缩小征地范围，规范征地程序，完善补偿标准，建立被征地农民合理规范多元的保障机制，除此之外，还将在集体经营性建设用地入市中，建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制。

　 　探 索 集体建设用地宅基地确权超七成

　　中央全面深化改革领导小组第七次会议强调，进行改革试点，对全面深化改革具有重要意义。我国地区发展不平衡，改革试点的实施条件差异较大，要鼓励不同区域进行差别化探索。

　　近年来，各地结合各自的实际，对“三块地”的改革进行了积极的探索，为改革完善农村土地制度积累了经验。

　　国土资源部副部长胡存智说，多年来，国土资源部先后部署启动了两轮征地制度改革试点，逐步提高了征地补偿标准。截至目前，有十三个省制定了征地统一年产值的标准，有六个省已经实行征地统一年产值标准，十个省全部实行了征地区片综合地价，征地的统一年产值标准和区片的综合地价由省政府公开发布，补偿标准普遍提高30%以上，有的提高了一倍以上。

　　在扩展安置途径方面，胡存智表示，一些地方结合实际探索在征地时安排一定的建设用地留给被征地农民集体经济组织开发经营，使其拥有长期的、稳定的收益来源，目前，全国有20多个省份探索实行留地留物业的安置方式，留地比例一般为征地面积的8%-15%。此外，截止到2013年底，全国已有30个省出台了关于做好被征地农民社会保障工作的征求意见，约有3000万左右的被征地农民纳入了基本的养老保险范围。目前，一些试点经验已在国务院相关文件中上升为政策，还有一些试点探索为下一步的深化改革提供了实践基础。

　　此外，作为一切土地改革开展的基础，集体土地所有权确权登记发证工作也在迅速地推进当中。截至2013年底，全国农村集体土地所有权确权登记发证率已经达到了97%，接近完成。同时，有关部门加强了农村地籍调查，加快推进宅基地和集体建设用地使用权确权登记发证，截止到2014年7月份，全国农村集体建设用地使用权和宅基地使用权发证率分别达到了72%和80%。与此同时，绝大多数县市都已经建立了农村集体土地确权登记发证的数据库和信息系统，为建立城乡统一的建设用地市场提供了基础信息。

　　据胡存智介绍，多年来，部分地区如天津滨海新区、重庆、成都等地开展了农村集体建设用地流转试点，探索增值收益在国家、集体、个人之间的合理分配；广东、安徽在实践的基础上出台了农村集体建设用地流转的政府规章；一些地方通过各种方式开展了宅基地有偿退出，盘活利用为主要内容的试点；成都、温州等地还开展了宅基地抵押融资试点，推进了生产要素在城乡之间自由合理的流动。

　 　制 约 农村土地资源配置仍低效

　　尽管各地都在积极探索，但随着城镇化工业化的快速推进，现行农村集体土地产权制度中一些不完善的地方逐步显现，成为制约城乡统筹发展的重要因素，这是现在亟须针对“三块地”改革进行顶层设计的重要原因。

　　这次改革所涉及的土地资源非常丰富。据调查推算，截止到2013年底，全国的集体经营性建设用地的面积约为4200万亩，占全国建设用地总量的13.3%左右，宅基地的总面积约为1.7亿亩，约占集体建设用地的54%左右。但是，针对这些重要的资源性资产，胡存智日前表示，长期以来，我国农村集体土地所有权产权不清，归属不明，农村土地资源配置低效，侵蚀了农村集体所有制度的基础，影响了农业生产。

　　征地制度改革方面，据《经济参考报》记者此前采访的业内人士称，我国现行征地制度存在征地权行使范围过宽、征地补偿标准低、征地程序不合理、征地安置途径单一等多重缺陷。因征地引发的矛盾纠纷日益突出，一些地方在土地流转过程中还出现“名为流转、实为强征”的做法，严重侵犯了农民权益。

　　另外，中央农村工作领导小组副组长、办公室主任陈锡文此前说，宅基地制度存在的问题也比较突出。随着经济社会的发展，农村户籍人口不断增加，土地指标有限，很多地方已经很多年没有分配过宅基地了，“一户一宅”的承诺难以兑现。此外，由于宅基地的土地无偿使用，在一些地方出现了建新不拆旧、违规违章建房等情况。因此，现行的宅基地制度亟须改革和完善，要总结各地经验，逐步向前推进改革。

　　胡存智说，人多地少是我国推进城镇化最大的制约因素，而农村集体土地所有权，宅基地和集体建设用地使用权是农民及农民集体重要的土地权利，直接关系到每个农户的切身利益，因此这项改革是推进城乡统筹发展，破解城乡二元结构的动力源泉。