土地承包经营权有偿退出需要政策措施支撑

随着工业化、城镇化的加速发展，农村劳动力大量向非农产业和城镇转移，农民身份权与财产权纠结不清的矛盾越来越突出。农村土地承包经营权退出机制的缺乏不仅影响了农业转移人口市民化的步伐，还制约了土地资源要素功能的发挥，不利于农业适度规模经营的推进。因此，建立农村土地承包经营权有偿退出机制，实现城乡资源要素自由流动、平等交换，对于稳定农村基本经济制度，提高资源配置利用效率具有十分重要的意义。

        目前，我国农村土地承包经营权退出面临制度与现实两方面的约束。从制度层面看，建立社会主义市场经济体制，要求建立与之相适应的经济制度，尤其是财产制度和市场制度。而集体经济的模糊特征与共有属性，在一定程度上排斥了成员个体对集体资产份额的分割和所有，阻碍财产权利的自由转让。制度约束突出表现在集体产权归属不清、边界不明、成员资格不定以及成员权与用益物权不衔接等方面。从现实层面看，我国农村千差万别，各地经济发展水平和社会保障体系完善程度各不相同，农村土地承包经营权退出涉及重大利益关系调整，必须谨慎稳妥推进。现实约束主要存在集体土地管理职能相互分割、农村社会保障供给不足、缺乏补偿土地承包权的必要资金等问题。

        尽管我国农村土地承包经营权退出面临诸多制度与现实约束，但一些试点地区在实践中从不同层面进行了有意义的探索。如与生态移民相结合的宁夏平罗“三权”退出模式、与户籍制度改革相衔接的重庆市“地票”模式、与产权制度改革相协调的“改制”下的股权退出模式等等。这些地方性做法尽管操作路径不同，退出方式各异，但也存在一些共同之处。其一，产权明晰是前提。如宁夏和重庆积极推进农村土地承包经营权确权登记颁证，实现了权属清晰。其二，财政支持是基础。现阶段，多数试点地区都建立了政府财政支持下的收储机制。如宁夏平罗设立了农民土地和宅基地退出收储基金。其三，市场交易确保价值实现。如依托农村产权交易所，重庆市农村产权交易可以在跨地域内流转。

        当前，党中央已经制定了农村改革综合性实施方案，在深化农村集体产权制度改革的框架下，做出了明晰农村集体产权归属、赋予农民更多财产权利的承诺，并就探索开展宅基地、土地承包经营权以及农民对集体资产股份的有偿退出试点做出了明确安排。农村土地承包经营权退出机制的建立应在现有的制度框架内，这样制度变迁的成本较小，诱发风险的不确定性较低。

        加快建立农村土地承包经营权有偿退出机制，需要一整套的政策措施予以支撑。一是构建政策体系，加快完成农村土地承包经营权确权登记颁证，深入推进农村集体产权制度改革，并在土地、住房、社保、就业、教育、卫生等方面建立退地保障机制。二是建立财政支持体系，通过政府与社会资本合作、政府购买服务、担保贴息、以奖代补、民办公助、风险补偿等措施，为土地承包经营权退出提供资金支持。三是培育市场化中介机构，重点在市场信息收集发布、资源资产评估、交易代理、金融保险服务、法律法规政策咨询及代理等方面加快建设步伐。四是及时调整和完善法律，将进城农户承包地退出机制作为《农村土地承包法》的修改内容，加紧制定《农村集体经济组织条例》，为建立农民土地承包经营权退出机制提供法律保证。