揭秘国务院大督查台前幕后：官员称如地狱一般

6月底到7月初，一场事先张扬、万众瞩目的国务院大督查行动席卷全国，此次行动由李克强总理亲自定调、亲自拍板督查主题和对象，其规模之大、规格之高、主题之广均为历年罕见。《财经国家周刊》是惟一一家随国务院督查组检阅各部长、省长“成绩单”的专业财经媒体，其他四家随行媒体为人民日报、新华社、央视、《紫光阁》。从今天开始，财国官方微信连续发布“正版”亲历记，揭密大督查的幕后台前，让我们一起见证政令能否真正走出中南海。

6月7日，远在奥地利考察儿童福利事业的詹成付收到同事发来的一条短信。短信上说，民政部已选派三人参加国务院督查工作，他是其中之一。

身为社会福利和慈善事业促进司司长，詹成付多年来参与过不少大大小小的督查，这些例行举措多流于过场，“拉不开面子，作用有限”。

他没有想到，那条短信里所称的“国务院督查”，会在接下去的一个月里彻底颠覆自己的经验判断。

6月25日，国务院派出8个督查组，抽调100余人，分别对27个中央部委及16个地方省市展开了为期10天的督查。这场以“稳增长促改革调结构惠民生”为主题的大督查，规模空前，规格“史无前例”。

按照国务院总理李克强的指示，督查要“检查工作、发现问题、提出建议、推动落实”，打通国务院决策政策落实的“最先一公里”和“最后一公里”，力破“中梗阻”，确保兑现新一届政府“说到做到、不放空炮”的承诺。

《财经国家周刊》记者兵分多路，随督查组参与了部委及省市的督查工作，见证了中央政府对坚定推动改革的思路、决心以及“血性”。

查什么

詹成付被分配至第一督查组。在准备会上，他领到了一份内容详尽的督查手册，里面写着此次督查工作的目标、任务、分工、程序及本组组成人员名单。

国务院督查组并不是新鲜事物。针对不同主题，国务院每年都会从相关部委抽调人员组成督查组赴各地调研。如今年3月份，国务院即针对“安全生产”组成了18个督查小组。去年，中办国办督查组曾经下到地方督查“八项规定”的落实情况。2011年和2012年，国务院曾就房地产市场展开多轮督查。

相较以往，这次督查无论规模、主题范围还是组成人员级别，均为近年来罕见。

督查分为8个组，覆盖19个重点主题，前4个组督查中央部委，后4个组督查地方省市。部委督查组由国务院副秘书长任组长，地方督查组由四名正部级官员任组长。

第一督查组由国务院副秘书长丁向阳担任组长，负责督查国家发改委、财政部、国土资源部、环保部、住建部和国家税务总局[ 微博 ]。

第二督查组由国务院副秘书长肖亚庆担任组长，负责督查工信部、交通运输部、人民 银行 [微博]、国资委[微博]、银监会、中国铁路总公司和国家开发银行。

第三督查组由国务院副秘书长江小涓担任组长，负责督查教育部、科技部、民政部、人社部、文化部、卫计委和保监会。

第四督查组由国务院副秘书长毕井泉担任组长，负责督查水利部、农业部、商务部、海关总署、工商总局、扶贫办和质检总局。

第五督查组由国家发改委主任 徐绍史 和国土部部长姜大明分别担任组长，负责督查山东、江苏、上海和浙江四省市。

第六督查组由交通运输部杨传堂部长担任组长，负责督查河北、辽宁、黑龙江和北京四省市。

第七督查组由水利部部长陈雷( 微博 )担任组长，负责督查湖南、湖北、河南和陕西四省。

第八督查组由审计署审计长 刘家义 担任组长，负责督查广东、广西、四川和重庆四省市。

各组成员还包括一名副部级副组长，及从各部委抽调的十余名处长和司局长。如第一督查组由工信部副部长毛伟明担任副组长，其余组成人员来自民政部、教育部、农业部、中国人民银行[微博]、审计署、质检总局等部门。

国务院对督查组的要求是聚焦19项重点主题，“不泛泛而谈”。这些重点主题均为当前社会经济发展的热点议题，包括取消和下放行政审批事项、国有企业改革、扩大营改增试点等“促改革”议题；加快铁路投资建设、促进信息 消费 、支持实体经济特别是小微企业发展等“稳增长”议题；创新引领经济结构优化、推进文化创意和设计服务业发展、推进现代农业发展等“调结构”议题；加快发展 养老 健康业、加快棚户区改造和保障房建设、实行精准扶贫、促进高校毕业生就业创业、保障困难群众基本生活等“惠民生”议题。

各督查组在督查主题和内容上会有所侧重，如第五督查组重点督查外贸稳定增长等措施的落实情况，第六督查组重点督查创新支撑引领经济结构优化升级等措施的落实情况，第七督查组重点督查扶贫攻坚政策等政策的落实情况，第八督查组重点督查信息消费及文化创意类支持政策等的落实情况。

早在5月30日国务院第15次常务会议上，李克强总理即为本次督查定了调，并确定具体的工作方式。按照要求，这次督查在形式上“要注重创新”。

跟以往的专项督查不同，这次督查既有各级政府的“自查与实地检查”，又引入了“第三方评估和社会评价”，既“督地方”、也“督部门”。

在6月25日之前，受督查部委和省市要求先认真深入开展自查，直面问题，查找症结，并形成自查报告递交督查组。督查组在审阅自查报告的基础上，进驻相关部委和省市进行实地督查。

实地督查根据受督查对象及行程不同，在形式上会略有区别。一般流程是，先听取部委和省市工作汇报，再召开座谈会，听取不同组成部门、基层政府和企业的意见。同时会针对特定主题展开调研和暗访，并抽查相关文件、材料及档案。

如督查国家发改委、财政部等综合管理部门的第一督查组，即严格确立了10项工作流程，包括听取主要负责同志汇报、座谈会、审阅文件资料、企业座谈会、行业协会座谈会、部分地方政府办公厅负责同志座谈会、问卷调查、暗访、约谈及情况反馈。

根据要求，受督查部委及省市必须由主要负责同志及相关组成部门主要负责人汇报情况和参与座谈。如因要事不能参加，必须提前向督查组请假并作情况说明。在国家发改委，多达50位相关组成部门的司局级以上负责人参与了情况汇报。

根据分工不同，派往地方的督查组还分别深入市、县、乡镇、机关、企业、高校、社区、公共服务机构和施工工地现场进行实地督查，广泛听取基层干部群众的意见和建议。

实地督查结束后，各督查组要对督查情况进行仔细梳理和认真评估，然后向受督查方反馈意见。经双方交流及核对相关情况后，分组形成最终报告。报告要求围绕重点事项，有的放矢，内容包括相关政策措施执行的成效、好的做法及经验、相关问题的发现和建议。

在督查报告形成后，由李克强总理主持的国务院常务会议听取督查汇报。

“这次督查一定会形成一些新的政策和措施，以推动实现今年经济社会发展的目标任务。”参与此次督查工作的一位国务院副秘书长在督查组内部会上表示。

怎么查

每天，詹成付早上七点会准时从家里出发，带着厚厚的材料赶赴受督查部委。上午听取情况汇报时，他还要一边消化自己没有碰过的行业知识并提问。

在住建部，詹成付问分管住房建设的副部长齐骥：“近年来保障性住房建设力度大，但分配是个问题。怎样保障保障性住房分配到它应该去的地方？有什么制度性安排？出问题的比例大概有多大？”

齐骥回答说，“保障性住房分配一直是个大难题。”目前每年约有400万套保障房投入使用，分配采取三审三公示原则，但由于对收入情况掌握得不够，加上住建部与民政部等部门在信息协同上有障碍，“导致每年确实会出现一些骗保的情况。”

在第一督查组，詹成付被分配至参与受督查部委的司局长座谈会。这样的“参与”包括全程听取部委相关部门负责人的汇报，随后梳理并提出问题，同时记录要点。座谈会结束前，必须形成督查简报，并在当天的督查组内部会上汇报相关情况。

身为社会福利和慈善事业司司长，这些督查内容离他日常的工作很遥远。为了更加深入和全面地理解税收问题，那天中午他没有休息，“啃”了一中午的材料。

在第一督查组，每个部门举行的座谈会同时分成三组：司局长座谈会、处长座谈会及普通干部座谈会。由督查组3名成员主持，听取不同部门人员对本部门及其他部门、部委的意见。

“分组座谈虽然内容难免重复，但也经常能收获很多不同的信息。”第一督查组成员、教育部高校学生司副司长荆德刚告诉《财经国家周刊》记者，国家发改委中青年干部的素养特别好，其主持的处长座谈会反馈情况很多，收获很大，“对相关问题的意见和建议很有含金量”。

跟外界理解的“高大上”式督查不同，这次督查有严格的纪律要求。由于每天的程序十分紧凑，即便如在京的四个部委组，中午也只能窝在受督查部委的会议室里，搬两张凳子打个盹。

四个地方督查组更为辛苦，由于每组都要同时督查四个省份，往往在一个省份停留两三天，高强度深入市县乡镇后，又要匆匆带着一堆材料赶往下一个目的地。晚上十点开会是常事，“压力非常大”。

为了更加全面地掌握情况，第五督查组在四个省份督查时，分成三个小组，分别进行不同主题和内容和实地督查。如在浙江督查时，除在省会杭州听取汇报和进行调研外，三个小组还分赴嘉兴、宁波和温州展开督查。第六督查组在辽宁督查时，则分成经济组、民生组和改革组，分别深入沈阳、大连和鞍山进行实地调研。

部委组在中午间隙，还密集安排了实地走访和暗访工作。26日中午，第一督查组突击走访了国土资源部政务大厅，了解行政审批申报有关情况，同前来办理事项的7名人员进行交流，听取他们的意见、建议。次日中午，督查组在住建部对行政审批集中受理办公室进行了走访，期间又对国土部相关情况进行了暗访。7月3日中午，督查组调研了环保部环评资质审批情况。这些走访情况经梳理后记录在反馈意见和督查报告中，并直接影响到对相关部门落实取消下放行政审批事项情况的评价中。

此次督查采取“问题导向”，即督查形式、手段、对象和内容均跟着问题走。比如北京、河北由第六督查组定点督查，江苏为第五督查组定点督查，但为了解相关情况，第一督查组仍然约见了北京、河北、天津三地的官员及河北、江苏等地的企业负责人。

围绕19项重点、60项内容，各督查组分别设置了一些细分主题进行专项督查。如第一督查组形成了稳投资和房地产健康发展、促进就业、网上行政审批三个专题调研报告。第六督查组则重点关注了棚户区改造和保障房建设、大学生就业创业及养老服务业等主题。

为配合督查工作深入进行，受督查部门除前期的自查报告外，还需填写“督查工作调查问卷”。在调查问卷中，住建部详细列出了年内计划出台的8项政策措施。发改委则专门成立了工作班子，明确分工和时间节点，在自查报告外，还形成了资料清单，编制了督查重点内容落实情况对照表、《政府工作报告》重点工作落实进展情况对照表、今年以来经济体制改革进展情况等3个基础性材料。国家发改委主任徐绍史表示要“力求全面深入、不留死角、不留盲区地供督查组审查”。

负责牵头撰写国家发改委督查报告的詹成付坦言“责任感很大”。这种感觉既来自督查务实“动真格”，也来自受督查对象的较真，“他们会跟你讨论每一个措辞的修改”。

詹成付甚至用了“地狱般的充实日子”来描述这十来天的紧张状态。每一天，督查组晚上七点左右忙完后，詹成付还要赶到单位处理部里的工作，回到家时，已是晚上十点后。

找问题

“发现问题”，这是本次督查的核心目标。

在听取财政部的工作汇报后，督查组直言不讳地说：“汇报材料写得很好，但我们必须找问题，你们的自查报告里没有说到问题”。

问题在哪里？这也正是本次大督查启动的初衷。国务院关于开展全面督查的通知明确指出，2013年下半年以来，围绕稳增长、促改革、惠民生出台了一系列政策措施，收到了实效，但“不少政策措施落实的力度不到位、效果不明显”，存在推诿扯皮、拖延应付等庸政懒政行为。在贯彻落实国务院决策部署的“最先一公里”和“最后一公里”之间，存在“中梗阻”。

找问题，也同时意味着找出解决问题的方法。因此，此次全面督查，就是为了发现造成中梗阻的问题和原因，找出破除中梗阻的方法和经验。

作为19项督查重点之首的行政审批制度改革，落实得如何？督查组给住建部反馈的意见是“审批制度改革还有较大的提升空间，力度需要进一步加大。比如企业资质审批权和人员资质审批权的取消下放问题。”类似的评价也出现在对环保部的反馈意见中。这两个部委也成为第一督查组的约谈对象。

国务院总理李克强说，行政审批制度改革是转变政府职能的突破口。新一届政府推进的重要政策措施，就是以行政审批制度改革为着力点，大力实施简政放权。在此次国务院督查中，一些部委和省市负责人虽在简政放权上不乏赧色，却没有多少讨价还价的余地，“管住政府的手”是共识。

督查取得了一些“让人惊喜”的成果。经督查约谈后，环保部决定在现有基础上再取消1项审批权限。

7月14日，住建部党组研究决定，对涉及8项人员资格的审批事项将“全部取消”，今后由行业协会自律管理。

“这些都是直接‘磕’下来的成果。”督查组一位成员告诉《财经国家周刊》记者。

但同时，督查组也发现了一些问题。如行政审批制度改革与转变政府职能有机结合不够，存在为改而改的现象，没有达到推动政府职能转变的目的，严格控制新增行政审批事项的压力仍比较大。

更重要的是，加强事中事后监管还没有完全破题，没有特别有效的监管措施和办法。取消和下放一些审批事项后，地方政府、行业协会和中介机构的有序承接问题，也没有很好的经验。

督查组发现，上海已出台《上海市行政审批批后监督检查管理办法》，通过多部门多环节综合监管，对加强事中事后监管进行了探索。江苏制定出台了三部信用管理办法，通过有效惩戒失信行为，促进公民、法人和其他组织诚信经营、自律管理，达到监管目的。

不少企业和群众还向督查组反映，目前取消和下放的行政审批事项“干货”还不多，特别是束缚企业生产经营、影响群众创业就业的事项取消下放不够。在涉及投资、生产经营活动和社会发展等重点领域的审批事项，也还有较大的清理空间。

与审批相关的第三方中介机构服务问题凸显，截留改革红利。不少企业反映，这些第三方中介服务评估机构服务差、耗时长、收费乱、垄断性强，有的中介机构甚至成为“二政府”，大大耗费了他们办理审批事项的精力、财力和时间。

在督查中，部委和地方最为集中反映的问题之一，便是各地各部门信息不联网，产生了“信息孤岛”。

国家发改委主任徐绍史告诉督查组，发改委已经推出了境外投资网上报备系统，同时正在选取9个司局作为示范，推进网上审批及权力运行监督系统建设，“积极探索审批电子化阳光化。”

“我们借鉴电子商务的成功经验，正在打造一个覆盖全浙江的虚拟型‘政务超市’。”浙江省省长李强( 微博 )说，这个“政务超市”汇聚了省、市、县三级政府的3300多个部门的9000多项网上审批服务。市民找到对应的主管部门，就可以进入“傻瓜模式”，跟着提示往下进行即可。完事后，还可以像逛淘宝网[微博]一样，对审批办件的服务质量、服务效率和服务态度进行“点赞”。

由于经济下行压力大，稳增长政策的落实情况也成为督查组的督查热点。国家发改委主任徐绍史和财政部部长 楼继伟 告诉督查组，今年中央投资计划下达速度空前。截至6月底，国家发改委全年的4576亿元投资已下达95%。1～5月，财政部用于保障性安居工程支出834.69亿元，同比增长17.4%。

在降低企业负担、减轻税负尤其是小微企业税负上，财政部副部长张少春介绍说，2013年8月1日起，在全国统一取消和免征了33项行政事业性收费，每年减轻企业和个人负担约7亿元。在此基础上，随后又取消了省级政府批准设立的314项行政事业性收费，每年减轻企业和个人负担约30亿元。

国家税务总局局长王军告诉督查组，目前对月销售额不超过2万元的小微企业暂免征收增值税，对小型微利企业实施减半征税优惠政策，这些政策都取得了良好效果。但应该看到，由于经济下行压力较大，地方政府对税费依赖度加大，因此在执行税收优惠政策时仍有不到位的现象。

第五督查组的督查情况显示，虽然出口退税、营改增、小微企业税收优惠政策取得了效果，但 金融 信贷服务向大城市、大项目和大企业集中的现象仍然存在，“三农”和小微企业融资难、融资贵的问题仍未得到根本性扭转。

“不仅要解决最先一公里的问题，也得想尽办法解决最后一公里的问题。”第一督查组副组长、工信部副部长毛伟明说，“要用创新思维去解决问题。”