转变政府职能激发市场活力——商事制度改革与小微企业发展的调查报告

      2014年2月7日，国务院公布了《注册资本登记制度改革方案》，从2014年3月1日起全国正式实施商事制度改革。为了考察一年来商事制度改革的情况及其对企业与社会的影响，北京大学中国社会科学调查中心最近完成一项对商事制度改革与小微企业发展的调查报告。调查组在全国范围内从2012年3月-2014年11月期间注册的2000万资本以内的企业和个体户中随机抽取7026个样本进行问卷调查，其中，改革前企业的接触样本量为2600个企业，改革后企业的接触样本量为2586个企业，改革前个体户的接触样本量为920个企业，改革后个体户的接触样本量为920个企业。问卷内容包括企业基本情况、注册体验、对商事制度改革的评价以及企业运行状况等。在进行问卷调查的同时，调查组还选择若干城市进行实地调研，与当地的工商管理局和小微企业业主举行座谈，了解基层商事制度改革的具体状况。实地调研地区既包括全国最早进行商事制度改革试点的地区，也包括与全国范围内推行商事制度改革同步的地区。此外，调查组还将调查获得的数据与国家工商总局的统计数据进行了分析比较，以求微观调查数据与宏观统计数据互相补充。

      这些数据和资料显示，商事制度改革在全国范围内推行一年多来效果显著。改革大大简化了企业注册程序，降低了企业注册所需的时间和各种费用;极大地激发了市场活力，调动了大众创业、万众创新的热情;探索出一些“宽进严管”相结合，发挥企业、行业、社会、政府作用的监管思路。这场改革已成为政府简政放权、转化职能改革的成功范例。如果能够在商事制度改革现有成效的基础上进一步完善配套改革，深化相关政府部门的职能转变，实现各职能部门间的协调配合，将可能实现自上世纪八十年代政府职能转变的改革以来最具制度建设意义的突破，从根本上促进法治化、服务型现代政府的建设。

      一、激发市场活力，优化产业结构

      商事制度改革激发了市场主体的创业热情，各种类型的市场主体迅速发展。数据显示，2014年3月至11月，全国新登记注册市场主体1004.71万户，同比增长16.65%，其中，新登记企业286.62万户，同比增长53.99%。

      尽管在全国范围内商事制度改革对市场主体的增加有明显刺激作用，但地区间也存在一定的差异。从去年3月1日到年底，东部地区月均新增注册小微企业和个体工商户数量52%;中部地区月均增加30%，西部地区月均增加21%。产生这种差异的原因与各地推行商事制度改革的时间和进度有一定联系。特别是在作为改革试点先行试验商事制度改革的广东部分地区，效果更为明显。以调查组进行过专门实地调查的东莞市为例，自2013年5月开始实施商事制度改革试点以来，降低了准入门槛，激活了市场活力，商事登记改革前，全市小微企业和个体工商户约43万户，改革后市场主体数量出现爆发性增长，目前已突破60万户，改革的效果十分明显。

      市场主体的发展对促进就业贡献显著。根据统计，截至2014年底，全国个体私营经济从业人员实有2.5亿人，比2013年底增加3117.66万人，增长14.26%。个体工商户和私营企业以及服务业成为吸纳新增就业的主渠道。

      商事制度改革推动了产业结构优化。在2014年3至11月之间全国新登记注册的小微企业和个体工商户中，第一、二、三产业的数量分别为1.65万户、5.37万户、39.93万户，同比增长51.85%、5.3%、20.67%，第三产业的增幅显著高于第二产业。在第三产业中，从事科技推广和应用技术服务业、软件和信息技术服务业、文化艺术业的小微企业和个体工商户比重分别上升了1.3%、0.5%、0.4%。

      二、简化注册程序，重塑政商关系

      此次调查以问卷的方式了解小微企业与个体工商户的注册体验，发现商事制度改革简化了办理营业执照的程序和要求，大大缩短了市场主体获取营业执照的用时。调查数据显示，改革前注册的小微企业一个月内拿到营业执照的占63.86%，而在改革后，有87.45%的小微企业在一个月内拿到营业执照和其他许可证。个体工商户的状况也大致相似。改革前一个月内办齐所有证照的个体工商户占77.55%，而在改革后，这一比例达到90.17%。

      这次商事制度改革的关键之一是营业执照与经营许可审批相分离，取得营业执照和办妥所有许可证或审批是两个不同的过程。调查显示，仅就办理营业执照而言，改革后所需的时间已大大缩短。根据实地调研和调查问卷的结果，近半数小微企业和个体工商户反映可以在5天内完成注册登记，绝大部分企业可以在三周内完成这一程序。

      企业注册后获得相关审批和许可证的难易程度及所需时间，在不同地区存在一定差异。在一些较早进行商事制度改革试点的地区，已经建立起比较成熟的企业登记注册“一条龙”服务体系，由工商局牵头或设立专门机制统一协调企业注册和办理各种手续，极大地提高了登记注册效率，方便了企业注册。但在不少地区，各种许可证或审批手续的办理仍然复杂而费时，尤其是生产、加工、餐饮等门类的企业所需的环境、消防、卫生许可等证件，办理过程耗时费力，有时难度颇大。这里既有各部门监管的实际需求，也有各部门如何建立统一协调机制的问题。

      商事制度改革不仅缩短了注册时间，也降低了注册成本。调查结果显示，改革前注册的小微企业办理营业执照所需的平均费用为723元，改革后的平均费用减少为272元。改革前小微企业不需支付费用就能办好营业执照的占53.76%，改革后这一比例增加到71.71%。个体工商户改革前不需付费即可办理营业执照的占42.81%，改革后占66.82%。

      从政府职能转变的角度看，商事制度改革通过取消或后置行政审批，放宽市场准入门槛，实现了工商管理部门的简政放权。政府将应由市场担负的职能交还给市场和企业主体，政府的职能向提供公共管理和公共服务方面转化。

      政府职能的这种转变提升了政府的透明度，改善了政府形象，提高了企业对政府的满意度。在回答企业注册体验方面的问卷时，小微企业对工商管理部门工作人员服务态度表示满意的比例从改革前的73.1%上升至改革后的84.1%，个体户的满意率从改革前的69.9%上升至82.8%，个体户对工作人员的不满意率从改革前的13.7%大幅度降至1.3%。同样的趋势也反映在对工作人员办事效率的评价上面，小微企业和个体户对工作人员办事效率的认可满意比例从改革前的70.5%和70.3%上升至80.2%和79.3%。

      三、转变监管思路，实行“宽进严管”

      商事制度改革将工商管理部门及其他政府部门对企业的管理方式从注册前的审批转变为事中事后的严格监管，对管理部门的监管工作提出新的挑战。为了保障健康的市场秩序，工商管理部门正在探索对市场主体实行“宽进严管”相结合的新思路。

      在新形势下加强“严管”的诸多举措中，最具制度创新意义的是强化信用约束机制。《国务院关于促进市场公平竞争维护市场正常秩序的若干意见》发布以后，《企业信息公示暂行条例》、《企业公示信息抽查暂行办法》、《经营异常名录管理暂行办法》等法规及配套规章和规范性文件的出台，构建了以信用监管为核心的新型监管体系。

      在实地调研过程中，由于信用约束系统仍处于初期运作阶段，它在监管中的作用尚无法作出评估。不过，一些较早作为试点的地区已经借助政府的企业信用信息公示系统，形成众多政府部门和相关社会机构监督的网络平台，在企业监管中发挥了重要作用。这些地区建立了较为完备的企业信用信息公示目录，分为企业基本信息、审批许可资质信息、违法违规不良信息、表彰奖励信息等类，建立了企业经营异常名录管理、黑名单、信用分类监管和退出机制等信用约束制度，并由工商管理部门牵头，将信用约束制度推广至各监管部门。各部门结合自身职能，分别出台标准，对未按规定履行信息公示义务或有其他轻微违法行为的市场主体纳入经营异常名录，对有严重违法行为的纳入“黑名单”，明确相应的惩戒办法。

      在调查问卷也设计了专门的问题，了解企业对于这些新监管措施的看法。数据显示，接受调查的小微企业和个体户中，约有四分之一的受访者认为“年检”改为“年报”的改革增强了企业的自律。其中小微企业认为该项改革增强了企业自律的约有三分之一(37.05%)，个体户则不到五分之一(17.15%)。约有四分之一的受访者认为建立企业信息公示系统，设置“异常名录”、“黑名单”等信用管理方法能增强强企业的自律。其中44.82%的小微企业认为该项改革会增强企业自律，个体户的比例则为8.98%。此外，25.08%的小微企业和17.26%的个体户认为给企业发放电子营业执照并要求企业在网络展示营业执照会提高企业的公信力和自律。

      四、以商事制度改革为突破口，实现政府配套改革

      在调查中发现，目前商事制度改革面临的最大问题是如何实现配套改革，形成统一的机制，统筹政府相关部门，协同落实商事制度改革，真正让企业享受改革红利。

      商事制度改革的深化不仅需要工商管理部门进一步全面推进已出台的改革举措，也需要各种许可证的办理程序更为简捷透明。从目前掌握的资料和数据看，工商管理部门在商事制度改革方面的进展比较平衡，效果比较明显，但企业办理各种许可证的难易程度在各地的状况并不平衡。如何能以制度化方式保障各种许可的审批和注册制度改革同步进行，是下一步改革需要综合设计和考虑的重点。

      另一方面，商事制度改革降低了市场准入的门槛，将建立健全新型市场监管体系的任务提到更重要的地位。目前已经实施的企业综合性信息监管平台的建设为企业监管奠定了良好的基础。但如何充分发挥信息监管平台的作用，特别是综合利用政府各部门甚至相关社会经济部门关于企业的信息，强化社会对企业的监督以及企业的自我约束，将是一项长期的任务。

      从2014年3月开始实施的商事制度改革既是工商管理部门转变职能的重大举措，也可以作为政府相关部门职能转变和综合改革的突破口。一些较早进行商事制度改革的地区通过成立商改办统筹商事制度诸方面的改革和监管制度的改革，探索出一些基层政府职能综合改革的经验。如能对这些经验进一步总结提高，并在全国更大范围内推广，便可能以商事制度改革为突破口实现政府职能转变的综合改革，从而在现代政府建设方面取得更大成效。

北京大学中国社会科学调查中心

2015年3月25日