发债将成地方政府唯一借钱方式（市场观察）
25.10.2014 12:30
本文来源: 人民代表大会常务委员会
地方政府可依法适度举债
由于多年来对地方政府性债务难以形成一个有序、有效、可预期的管控格局，地方债务问题日益严重。据国家审计署去年公布的数据，2014年和2015年共计将有4.2万亿元地方债到期。
为从根本上解决地方债难题，国务院最近发布了《关于加强地方政府性债务管理的意见》，其中明确表示，赋予地方政府依法适度举债权限。对此，财政部有关负责人解释说，政府适度规范举债，能够弥补建设资金不足，符合代际公平原则，也是国际通行做法。
“地方政府存在适度举债的客观需要”，国家发改委投资研究所“地方政府债务融资可持续性研究”课题组负责人林勇明在接受本报记者采访时表示，地方性公共基础设施的投资主要是由地方政府承担的，这些投资的资金不能只靠地方政府当期有限的财政收入，而是需要地方适度举债，用于社会经济发展所需要的公共建设，以这些项目所产生的长期收益作为将来逐步还款的资金来源。只要举债的钱是用于必要的公共投资，且规模适度、期限合理，就能实现地方财政长期动态的平衡。
地方政府发债利大于弊
之前，中央不允许地方政府自主发债，为填补经济社会运行中在教育、文化、医疗、供水、供气、绿化和环保等方面的一系列供求缺口，地方政府只能通过各种办法筹措资金，造成政府债务隐性化等更大风险。
“以‘走旁门’的方式举债，就会形成一个不透明、不规范的地方债市场，以此模式来进行地方政府债务融资，除了看得见的成本与风险，还有看不见的成本与风险——就是损害了全社会的市场与信用基础。地方政府进入的是一块不规范的市场，难以成为合格的市场参与者，这也会拖延政府治理结构改革、政治文明建设的进度。”林勇明指出。
修明渠、堵暗道，《意见》明确了地方政府的举债方式——采取政府债券方式。《意见》要求，没有收益的公益性事业发展确需政府举借一般债务的，由地方政府发行一般债券融资，主要以一般公共预算收入偿还。有一定收益的公益性事业发展确需政府举借专项债务的，由地方政府通过发行专项债券融资，以对应的政府性基金或专项收入偿还。
允许地方政府自主发债有诸多好处。国务院发展研究中心宏观经济部巡视员魏加宁认为，有助于地方政府债务“暗翻明”，利于中央政府对地方政府债务的风险控制；有利于为地方政府打开正规的融资渠道；有助于加强地方人大对地方政府举债行为的监督；有利于增强商业银行资产的流动性和选择性；有利于中介组织、新闻媒体和人民群众对地方政府举债行为的监督等。更重要的一点是，地方政府发债可以成为财税体制改革的突破口。
发债要“鼓励适度、严惩过度”
“允许地方政府发债不是全面放开，而是要加强管理，有堵有疏。”中央财经大学中国公共财政与政策研究院院长乔宝云认为。林勇明表示，应以“鼓励适度、严惩过度”为严明纪律的尺度。有效的风险防范与违规处罚机制建立后，“放开”才会更自信、才会向更大的范围拓展。
《意见》要求，地方政府对其举借的债务负有偿还责任，中央政府实行不救助原则。林勇明分析，引入地方政府举债责任自负的制度安排，就是要促使其成为独立承担债务风险的财务主体和责任主体——依据自身信用，从市场融资，并自担风险。
为强化地方政府发债的风险约束机制，《意见》明确，对地方政府债务实行规模控制，严格限定政府举债程序和资金用途，把地方政府债务分门别类纳入全口径预算管理，实现“借、用、还”相统一。
有关专家建议，今后，要强化财政纪律约束。在地方政府债券发行、资金使用和偿还全过程中，应强化信息披露监管。林勇明认为，未来应加强中央、债权人、公众三方的监督、约束，并通过引入事后惩罚机制、责任追溯机制，增强其自律性，从而逐步建立法治化的全方位的管理约束机制，这是逐步放开地方债务市场的前提。
本文来源: 人民代表大会常务委员会
25.10.2014 12:30
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