危化品安全监管缝隙如何填补

      4月22日,江苏省靖江市新港园区江苏德桥仓储有限公司一交换泵房发生火灾(本报4月23日视点版曾作报道)。同在4月22日,国家安全生产监督管理总局发布消息称,国务院安全生产委员会下发通知,决定从2016年4月至10月,在全国范围内集中开展危险化学品安全专项整治。
　　围绕此次靖江化工仓储火灾及此前多起危化品安全事故暴露出的问题,《法制日报》记者采访相关学者,探寻如何提高危险化学品安全监督管理能力,有效遏制危险化学品重特大事故发生。

　　                                                                                                                                                                                                      本报记者　廉颖婷
　　4月23日凌晨1时54分,在千余名消防官兵协同奋战16小时之后,江苏省泰州市靖江市危险化学品仓储大火终被扑灭,没有形成更大范围的连锁爆炸。
　　当日,国家安监总局通报,事故原因是由于危化品生产经营单位违规动火作业导致的安全生产责任事故。
　　危险化学品是人们生产生活的重要物资和原材料、辅料、产成品,随着经济的快速发展,危险化学品的需求量和使用量急剧增加。近十多年来,我国化工产业发展迅速,2014年我国化工行业规模以上企业25981家。
　　同时,由于危险化学品生产、运输、储存等各环节都蕴藏着巨大安全风险,导致近年来我国危险化学品安全事故时有发生,亦暴露出在危险化学品安全监管体制、安全监管责任等方面存在一系列亟待解决的现实问题。
危化品安全事故呈季节性
　　大火燃烧超过14个小时,火势依然凶猛,不时还有刺鼻的焦味飘来。火灾现场,江苏、上海两个消防总队的千余名消防官兵正在全力扑救。
　　在扑灭火灾过程中,1名消防战士牺牲。牺牲的消防战士名为朱军军,是泰州市公安局消防支队靖江中队消防战士。在事故现场,为了保证灭火供水不间断、掩护战友撤退,朱军军延误了撤离时间,经送医院抢救无效牺牲,年仅26岁。
　　4月23日1时50分许,明火被扑灭。
　　这就是发生在靖江市新港园区的危险化学品仓储火灾。
　　这场大火引发舆论关注,也进入上海交通大学中美物流研究院教授赵来军的研究视野,他长期跟踪危险化学品安全问题。
　　“化工品的生产、储存、运输、使用、销售、处置六大环节都很容易出事。”赵来军对《法制日报》记者说,重化工作为很多沿海城市的主导行业之一,近年迅猛发展,很多城市出现化工围城现象,事故不断。比如,黄岛的爆炸是管道问题,大连石化是仓储问题,广西的事故出现在生产环节,还有南京塑料厂挖爆了化工管道。
　　赵来军对2006年至2014年间,我国发生的3234起危险化学品事故发生环节进行统计分析发现,危险化学品事故主要集中在储存、生产、使用和运输环节。
　　事故的发生呈现出一定的季节性,1月至9月为事故高发月份,而10月至12月则相对较少。
　　从安全事故发生的时间节点来看,3234起危险化学品事故按照24小时时点统计,事故数从凌晨1时开始逐渐增加,至上午10时达到最高水平,随之事故数逐渐下降,但在14时、15时事故数有一定程度反弹,整体上在7时至17时呈现较高水平。其中,9时至11时和14时至15时是两个事故高发时段,19时之后到第二天6时之前是一天中事故低发时间段。
　　“危险化学品事故类型主要以泄漏和爆炸为主。”赵来军说。
　　分析事故原因,赵来军告诉记者,在危险化学品事故直接原因中,防护、保险、信号等装置缺乏或有缺陷是导致事故的最大原因,违章作业和维护不周对产生事故的影响也极大。
　　在危险化学品事故间接原因中,安全生产教育培训、没有或不认真实施事故防范措施、没有安全操作规程或不健全是主要原因。
　　这些基于大数据统计的结果亦显示,危险化学品事故暴露出危险化学品安全监管体制、相关部门安全监管责任、企业安全生产主体责任、突发事件应急处置能力、安全评估、安全生产法律法规、产业规划等方面存在一系列亟待解决的现实问题。
信息不共享易导致事故扩大
　　自2002年1月《危险化学品安全管理条例》发布起,我国先后发布了一系列旨在加强危险化学品安全管理的条例和规章制度,如《危险化学品重大危险源监督管理暂行规定》《危险化学品生产企业安全生产许可证实施办法》等。
　　这些条例和规定为我国危险化学品安全管理提供了制度保障,同时也确立了以地方安全生产监督管理局为主,公安、质监、交通、环保等多部门协作的危险化学品安全管理体系。
　　“在上述监管部门及危险化学品企业的共同努力下,我国危险化学品安全管理形势有了一定程度的好转。”赵来军说。
　　但是,随着我国经济社会的快速发展,尤其是化工行业的快速发展,目前貌似完备的安全管理体系也逐渐暴露出一些问题,导致危险化学品事故时有发生。
　　“比如,我们可以从个别重大事故中发现,从一开始的资质审批到日常的存储作业管理,其中存在的诸多问题都未得到及时发现和改正,存在明显的监管缝隙。”赵来军说,又如,企业主体责任存在问题。安全事故多发生在刚完成原始积累的民营企业,这些企业看到危化品运输利润比较丰厚,便进入这个领域,但是管理水平不到位,设施不到位,培训不到位,人防、技防和物防都不到位,事故率就很高。因此,规范化管理非常重要,比如定期的设备检测更新。信息共享也是规范化管理的一部分,这种精细化的管理,可以有效切断连锁反应。
　　从已经发生的重大事故来看,由于缺乏危险化学品信息共享系统,在应急处理时容易出现判断失误导致事故扩大情况。进一步讲,消防人员对仓库内具体的危险化学品种类及分布情况一无所知,只能在对仓库和堆场里的危险化学品数量、种类等信息都不明确的情况下,开展应急处置,最终导致人员伤亡。
　　“如果信息被安监、公安、消防、交通等部门共享,那么事故应急处置阶段的损失就不会这么严重。”赵来军说。
　　他建议,基于危险化学品生产、使用、存储、运输等环节,建立专门的危险化学品数据库,并以此为基础建设危险化学品事故应急处理系统,同时与消防、安监、环保等部门建立信息共享,实现事故应急处理信息共享,实现无缝隙化安全监管。
危化品监管存在四大问题
　　赵来军说,出现问题首先是监管不到位。但是说到监管问题,危险化学品所涉及六大环节的监管部门都不一样,比如生产环节,由安监局的危险化学品处负责,但是这个处没有执法队伍；运输和仓储环节又涉及到交通、消防等部门,很多是跨省的,地方政府监管很困难,区域联防联控也很难实施。
　　在我国,危险化学品安全管理部门除了负有综合监管职能的安全生产监督管理部门外,还包括公安、交通运输(含铁路局、民航局、海事局)、环境保护、国土资源、住房和城乡建设、质量监督检验检疫、工商行政管理、卫生等。
　　据赵来军介绍,我国危险化学品监管部门分为地方监管部门和行业垂直监管部门。
　　从纵向监管对象来看,各监管部门对危险化学品产业链的生产、储存、运输、经营、使用、废弃处置不同环节上的各类从业单位的监管各有侧重。
　　比如,公安部门负责危险化学品的公共安全管理,核发剧毒化学品购买许可证、剧毒化学品道路运输通行证,并负责危险化学品运输车辆的道路交通安全管理等。质量监督检验检疫部门负责核发危险化学品及其包装物、容器(不包括储存危险化学品的固定式大型储罐)生产企业的工业产品生产许可证,并依法对其产品质量实施监督,负责对进出口危险化学品及其包装实施检验等。
　　“政府监管部门与产业链上的监管对象形成复杂的监管网络。”赵来军说,但是,目前这种监管体系看似分工明确、功能完备、各司其职,实际上存在比较严重的部门分割、条块分割、职能交叉、各自为政、“信息孤岛”等问题,产生很多监管空白、漏洞和缝隙。
　　赵来军认为,目前危化品安全监管主要存在四个问题:监管部门之间的法律法规、规范、标准不协调,彼此之间出现一定程度的冲突；监管部门之间缺乏常态合作协调机制,削减了监管效能；监管部门之间缺乏良好的信息共享机制,合作监管困难；省际之间缺乏合作监管机制和监管网络,危险化学品跨省流动监管困难。
区域隔离将从根本解决问题
　　中国人民大学危机管理研究中心主任唐钧告诉《法制日报》记者,危险化学品安全风险管理,首先要遵循源头治理、区域隔离的原则。
　　唐钧认为,源头治理是根源上保障安全的方案。从选址的风险评估开始,应该依法按规开展全面的安全风险评估、社会稳定风险评估、环境评估等前置工作,对于不适合建设危化品仓储或工厂的选址,应予以制止。
　　国际经验表明,严格划分城市的区域功能,即隔离危险化学品区和生活区,是防范危险化学品安全风险的根本性举措。
　　也就是说,工业区与居民区要保持足够安全的距离,这是解决问题的根本,也可以把危害降低到最小。
　　事实上,从一些已发安全事故来看,最明显的问题就是安全距离不足。
　　“安全距离到位的话,即使发生事故,也可以把危害降低到最小。”赵来军说。
　　赵来军参与了上海市在危险化学品安全管理上的很多改革。据他介绍,上海通过几年的治理,将化工企业全部搬离人口稠密区和商业区,从内环中环搬出,实现进区入园。比如杭州湾北岸的金山化工区,已经形成60平方公里的化工产业带,而在附近漕泾镇的化工物流产业园,主要是实现仓储功能,相当于把危险集中在安全距离比较可靠的地方,周边没什么人,只有农田,出现问题,危害也会少很多。
　　基于此,对危险化学品仓储地一定要做好安全风险评估。“对于无法改变的现状,工业园区与居民区距离太近,要基于现实,提前把有可能造成的危害和风险的工厂进行搬离,远离居民区。”唐钧说。
　　赵来军认为,危险化学品化工园区布局规划合理性需要加强。对于目前由于规划不合理,园区对周边居民造成严重安全威胁的情况,以当地居民安全为基本原则,进行园区调整,避免类似青岛市“11·22”中石化东黄输油管道泄漏爆炸特别重大事故再次发生。
　　此外,还应做到实时监测、主动防御以及规范管理、专业操作。
　　在采访中,唐钧特别强调,事故发生后,应遵循生命第一、稳妥为上的原则。要考虑所有的生命,包括消防员。根据灾情,针对周边居民,可酌情采取停产、停工、停学等方式,甚至疏散到远离险情的安全区域。在保障群众生命财产安全方面,宁可“反应过度”,也不可抱着侥幸心理。
　　“化工园区这种高度集中的危险化学品企业布局方式,有利于实现统一管理,但是,出现问题后容易发生连锁反应,扩大事故后果并容易导致事故应急处理出现失误。”唐钧认为,一旦发生安全事故,要切断连锁反应,防止灾害升级、扩散等恶性情况,在出现苗头时及时处置。我们可以看到,这次靖江危险化学品仓储点爆炸后,当地专业化应急程度还是很高的。
　　跨区联动亦是必须遵循的原则。
　　唐钧说,按照《中华人民共和国突发事件应对法》,国家建立统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主的应急管理体制。属地政府对危险化学品负兜底责任,但是由于危险化学品应急的专业要求高,因此很可能需要跨区域的联动和配合。
　　“此次靖江,就调动了上海等周边区域的消防力量。”唐钧说。
建立长效机制落实安全监管
　　赵来军告诉记者,危险化学品本身有3000多种,化工品有八九万种,按照规定仓储分为甲乙丙丁四类,不同的种类需要不同的仓库,不同的堆垛方式,例如酸性和碱性物质不能放一起,都有明确要求。
　　因此,此次受访专家认为,对于危险化学品而言,风险是不可避免的,但危险化学品安全风险的管理不能总在事发之后才强调重视,必须防患于未然,建立长效机制,避免“运动式”治理。
　　赵来军认为,随着危险化学品相关行业的快速发展,危险化学品监管缝隙有日益增大的趋势。因此,只有构建危险化学品全过程无缝隙安全监管体系,才能提高我国危化品安全监管水平,并且能够真正将监管落到实处。
　　“首先要做的是,完善危险化学品监管法律法规、规范、标准,明确各监管部门的监管职责,为实现危险化学品无缝隙监管奠定法律基础。”赵来军说,在识别危险化学品监管各环节存在的监管缝隙基础上,完善或者修订国家、地方和行业垂直管理部门的有关危险化学品法律法规、规范、标准,以《危险化学品安全管理条例》为依据,制定生产、运输、使用、存储各环节的专业管理条例或者办法。
　　针对危险化学品产业链六大环节,明确各监管部门的职责,对地方监管部门和垂直监管部门之间的责任、权利及协作方式作出明确规定,为实现危险化学品无缝隙化安全监管提供法律依据。
　　其次,从危险化学品生产、储存、运输、经营、使用等各环节构建产业链全过程无缝隙安全监管体系。
　　比如生产、储存环节依托化工园区实施严格管理；运输环节推行跨区域联控；经营环节依托专业市场运作等。
　　“还要完善责任追究制,建立履责监督、失责查处机制,明确事故责任,并对各责任主体做到严格责任追究,充分发挥责任制度的教育和警示作用。”赵来军说。