“十二五”行政问责制度实现四大转变

□ 　本报记者　万静

　　“十二五”期间,在我国不断健全完善行政问责制度的同时,相应的行政问责活动也在不断进行,有效推动了我国的依法行政进程。
　　而随着行政体制机制改革的不断深入发展,各级政府对行政问责制度的重视程度也越来越高,不断加大对行政负责人的问责力度,使行政问责制度的运行步入良好态势。
问责方式从弹性问责到制度问责
　　“十二五”前,特别是2009年以前,不论是中央还是地方,对于行政问责还没有专门的规范规定。对于问题官员的问责,主要根据上级领导的认识和意见来定,随意性较大。2009年7月,随着中办、国办共同制定的《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》发布,过去的“弹性问责”情况开始向“制度问责”转变,各地方关于行政问责的制度研究和规范也开始进入快车道。
　　2011年7月,北京市发布《北京市行政问责办法》,明确规定各级行政机关工作人员出现不履行、违法履行、不当履行行政职责等26类违规问题,将受到行政问责,情节严重的将责令辞去领导职务、免职。此外,新闻媒体曝光的问题也可作为行政问责的线索。
　　2012年2月15日,黑龙江省哈尔滨市发布行政问责规定,对于应予行政问责的情形作出多达36项的详细规定,内容涉及行政工作人员的行政决策、办事效率低下、不作为、乱作为、慢作为、假作为等各种情形。
　　2015年7月,《湖北省行政问责办法》提出对于行政机关集体违法要追责负责人的规定。明确:“出现班子集体研究以行政机关名义实施行政违法或行政不当行为；对本地区、本部门、本系统履职情况不抓不管,导致严重后果等行为,也将对行政机关负责人实施问责处理。”
　　对此,北京大学法学院副院长王锡锌分析指出,从以上各地方出台或征求意见的行政问责规定来看,对于问责的情形规定得越来越详细,可操作性不断增强。这也表明,对于行政问责今后将步入常态化和制度化。

问责主体从同体问责到异体问责
　　行政问责力度虽然逐年加大,但是我国行政部门在行政问责管理机制中仍然存在着很大的问题。比如,个别地方发生食品安全问题、产品不合格等严重问题,给国家和人民生命财产安全问题带来很大的威胁和损失,按照法律应依法对其问责,然而由于行政管理部门的办事不力,常常敷衍了事,最后不了了之。
　　对此,清华大学法学院教授余凌云指出,“不了了之”的做法与我国行政问责的旨意背道而驰,制约了我国行政问责作用的功效发挥,损害了政府形象以及国家制裁的权威。因此,为保证赋予人民群众的合法权益,亟需建立健全行政问责制度,进一步提升行政问责的实效,这就需要行政问责的“异体问责”。
　　近年来,公众参与、社会舆论在推动对问题官员问责中发挥了越来越大的作用。比如,2011年的“7·23动车追尾事故”,铁道部等单位54名责任人受到处分,刘志军因涉嫌违法另案一并处理,时任铁道部部长盛光祖也作出深刻检查。
　　2013年“11·22青岛输油管道爆炸事件”,国家安监总局2014年1月发布的调查报告显示:责成山东省安全监管局对中石化管道分公司处以规定上限的罚款,对中石化管道分公司党委书记田以民、总经理钱建华各处以2012年度收入80%的罚款等。
　　2014年最后一天发生在上海的“踩踏事件”,上海市纪委对该事件中黄浦区部分干部的处理结果是:市委委员、黄浦区区委书记周伟被给予撤销党内职务处分；黄浦区区委副书记、区长彭崧被撤销党内职务,行政撤职；黄浦区区委常委、副区长吴成被给予党内严重警告、行政降级处分。
　　对此,王锡锌分析认为,上述这些安全事故官员追责,都是在媒体曝光、社会舆论紧跟的情形下做出的。特别是在地方不断出台的行政问责规定中,比如《北京市行政问责办法》、《湖北省行政问责办法》都把新闻曝光作为追责的线索。这表明,行政问责主体的多元化已经上升到制度层面,同体问责逐渐向异体问责转变。

问责对象从有过问责到庸官问责
　　长期以来,对于行政问责的执行对象,仅仅限于那些“出了事”的问题官员,而对无所事事的“庸官”没有具体的惩戒措施。以致于有些官员“不求有功,但求无过”,一些地方的官场还显现出“为官慢为、为官不为”的气氛,实质上,这些都是庸官懒政的老毛病。
　　对此,2011年以来,湖北、湖南、山西、新疆等地都开展了针对公务员队伍的“治庸”、“治懒”、“治散”行动。其中声势最大的,是要“打造全国发展软环境最优城市”的武汉市。这项活动由市委书记阮成发发起,阮成发亲任“责任风暴”、“治庸计划”领导小组组长,高调进行宣传,曝光治庸成果,自上而下的“风暴”席卷了武汉市各区及部门。
　　2015年盛夏,国务院全面大督查第一批问题处置结果公布,来自辽宁、吉林、安徽等7省的59名干部受到降级、撤职等行政问责。涉及地域广、处分人数多、查处力度大,是此次督查问责的显著特点,而对“庸官懒政”的严处更传递出明确信号:那些终日“平平安安占位子、舒舒服服领票子、庸庸碌碌混日子”的“太平官”“逍遥官”越来越难“混”了。
　　2015年7月19日起施行的由中办制定的《推进领导干部能上能下若干规定(试行)》,更对整治“软散庸懒”提出明确规定,对那些“不敢担当、不负责任,为官不为、庸懒散拖,干部群众意见较大的；不能有效履行职责、按要求完成工作任务,单位工作或者分管工作处于落后状态,或者出现较大失误的”的干部,要进行调整。

问责范围从多发部门到各个领域
　　官员问责制实施的最初两年,一般都是在出现重大责任事故时才予以问责,而在2011年以后,行政问责的范围不断拓宽,除了交通、安全生产等部门,行政决策、执法领域的诸多领域都被划作可被问责的范围内。
　　其中最值得关注的领域是环保执法。2014年初的地方和全国两会上,各级检察院在工作报告中均强调对环境问题的问责。最高人民检察院工作报告在“2013年检察工作回顾”中提到:起诉污染环境、非法采矿、盗伐滥伐林木等犯罪嫌疑人20969人,在环境监管、污染治理、生态修复工程建设等领域查办职务犯罪1290人。
　　被称为史上“最严”的新环保法从今年1月1日起开始施行。其中明确,包括篡改、伪造或者指使篡改、伪造监测数据等8项行为,造成严重后果的,其主要责任人应当引咎辞职。
　　中国政法大学法治政府研究院副院长王敬波介绍,目前在一些省市,除行政机关外,党群组织、公检法机关、企事业单位也被纳入到问责范围内。
　　比如2014年10月,浙江省发布的《浙江省影响机关工作效能行为责任》就明确提出,该规定适用省各级党的机关、人大机关、行政机关、政协机关、审判机关、检察机关及其所属部门和机构,以及经授权、委托具有公共事务管理职能的组织及其工作人员。同时,机关聘用人员、借调人员参照本办法执行。“这说明,问责制度已经深入到政府的各个部门及社会生活的方方面面。”王敬波说。