中国（福建）自由贸易试验区实践案例----“多规合一”城市规划管理及治理体系

按：福建自贸试验区厦门片区将多种规划融合统一，创新了区域管理，解决了空间矛盾问题，避免了部门之间规划不一致，推动了审批流程再造。新流程从项目建议书至施工许可核发，申报材料由原来的249项减到93项，申报环节由原来的24个减到4个，办理时限由原来的180个工作日减到49个工作日。

    2015年3月起，厦门市统筹城乡、土地利用、国民经济和社会发展、环境保护规划等基于城乡空间布局的衔接与协调，整合政策边界，在自贸试验区率先实现“一个城乡空间，一个空间规划”，合理布局城乡空间，利用信息化手段和推进建设项目审批体系流程再造，有效配置土地资源，促进土地节约集约利用，形成统一的“四个一”工作机制：形成一张图纸，在厦门战略规划的基础上，制定规划，划定“一张蓝图”；搭建一个平台，理顺空间规划体系，建立统一的空间规划信息管理协同平台；合成一张表格，深化审批制度改革，对审批流程和管理规则再造，以信息平台为基础，推行“一表式”受理、并联审批；完善一套机制，包括建设项目生成机制、规划控制线管控机制和一张图运行机制，真正做到“一张蓝图干到底”。

    一、主要作法

    （一）进行建设领域审批事项清理和流程再造。一是以项目业主的服务需求为导向，科学划分建设项目审批流程和阶段。在全面摸清建设项目审批家底的基础上，对审批流程进行纵向和横向划分。横向四条主线，即：建设管理类审批、投资控制类审批、用地类审批、申请人准备环节；纵向五个阶段，即：用地规划许可阶段、可研批复及工程规划许可阶段、施工图审查阶段、施工许可阶段、竣工验收及备案阶段；实行“分阶段并联审批”，各阶段实行“分主线并行推进”，减少部门间相互制约。二是精简下放部分审批事项。将区级项目选址许可、用地规划许可等16项涉及建设审批与公共服务事项下放到各区，便利项目业主就近就地办事，进一步优化区级审批链条，有利于新流程在区级政府部门的复制推广；将项目报建、申报建设工程质量监督等24项备案、初审事项确认为公共服务事项，简化为即来即办。三是合并一批审批服务事项和环节。在项目策划阶段，通过“多规合一”平台完成规划用地专审工作，取消用地专审外部申请环节，与市规划委选址意见审批合并为一个流程。将建设工程设计方案技术审查、三维建模、日照分析、方案景观艺术评审、规划设计条件核定等技术审查的申请环节加以合并，由原来申请人多次单独申请，改为市规划委工程规划许可内部业务流程，作为一个事项一次申请。通过合并多个事项的申请或审查环节，实现行政审批、技术审查一次性申请、一次性审批，强化了部门内部处室首办责任，减少申请人多次往返报审工作。四是调整优化审批事项办理阶段。共调整16个事项的办理阶段，大大缩短前期审批时间。其中：前置改后置的有4项，提前办理的有12项。用地规划许可的前置审批条件由立项（或可研）批复改为经批准的年度项目前期计划或项目建议书批复。用地审批手续至少提早了1个月办理，为征地拆迁工作提前开展争取了更多的时间,也便利施工招投标及早进行；将建设工程规划许可的办理由施工图阶段提前至与可研批复同时办理；环评、节能、水保等技术审查事项改前置为后置，审批部门主动开展行政指导，提前提出指导意见，办理审批手续延后至施工许可之前完成。通过事项办理前后关系调整，审批效率明显提高。五是简化优化审批手续。比如，以项目建议书为依据，即可开展勘察、设计招标；线性工程可根据项目需要，分段办理用地、施工许可手续；将多头专审改为跨部门联合评审，减少业主准备资料及参会工作量，减少各部门专业评审会之间意见不一致而产生的矛盾及反复。六是推行“一份办事指南，一张申请表单，一套申报材料，完成多项审批”的审批模式。大幅度减少申请材料。推行分阶段并联审批，每个阶段均由政务中心统一收发件，并开通网上申报，对各部门的收发件、退补件等审批节点进行窗口管控和网上监控。同时，实行阶段内审批职能部门牵头负责制，强调部门之间现场沟通协调，减少串联审批中程序环节多、推诿扯皮多的现象，有效地压缩了审批环节和时限。

    （二）进行实体大厅的优化整合，实现从部门审批向综合审批转变。为了适应从单部门串联审批到多部门综合审批的转变，对建设审批综合服务大厅的窗口设置进行了大幅度调整优化。一是设立了跨部门统一登记收件窗口，负责审批流程五个阶段内事项的咨询及统一受理，申请人在政务中心统一收发件窗口报件后，由政务中心通过建设项目审批信息管理系统将申报材料提交“多规合一”平台及各审批部门，纸质材料直接交由后台审批人员审查确认收件。各部门网上接收、共享申请材料，实时流转，同步办理，一表形成审批意见。二是设立跨部门阶段审批室，各部门审批人员集中办公，通过审批服务空间上的优化整合，真正实现一窗收件、一室办理，进“一家门”，办“多家事”。三是设立跨部门审批协调室。当审批过程中出现部门意见分歧的情况时，由各阶段牵头部门启动协调，在跨部门审批协调室现场相互沟通协调，快速达成一致意见。

    （三）进行平台建设与系统对接，实现互联互通、信息共享。一是建设“多规合一”业务协同平台，建立发改、规划、国土、环保等多部门协同机制，统筹需求、空间、能力三要素，在项目前期就明确投资、选址、用地指标等审批条件，明确环保、水保等审批监管要求，为项目的后续审批提供依据。二是开发建设项目审批信息管理系统及效能监督管理系统，通过与“多规合一”业务协同平台及各部门审批系统实时对接，汇集各审批部门的审批过程信息和结果信息，对审批环节进行全程跟踪督办及审批节点控制。通过多规平台、管理平台、审批平台及监督平台等四大平台的信息联动机制，实现规划信息、项目决策信息、审批信息、效能监督信息的互联互通。“多规合一”平台上生成项目库后，由项目计划编制牵头部门制定详细的实施计划，根据新流程倒排项目序时进度、审批节点，项目信息推送至建设项目审批信息管理系统。进入审批阶段后，项目策划生成信息、决策信息、业主申报信息和各部门审批意见自动在多部门间相互推送、实时共享。效能办和政务中心管委会在“多规合一”等平台联动基础上，通过统一收发件、实时流转的工作模式和效能监察系统的在线监控，督促审批部门依法审批、高效审批，防范消除体外循环。

    （四）进行制度设计，形成五大机制。一是制订《落实“多规合一”推进建设项目审批流程改革实施意见》，明确改革目标、措施、适应范围和各部门职责，为审批流程改革提供依据。二是制订《建设项目审批信息管理平台运行规则》，规范各部门审批行为及信息共享要求，保障新流程每一个步骤有章可循。三是制订“多规合一”审批流程五个阶段的牵头管理办法，强化部门协调联动职责。四是建立“多规合一”审批全流程监督机制，效能办进驻中心现场督办，保障新流程执行到位。五是建立倒逼机制，督促建设单位、中介机构提高项目办事效率。加强对中介机构的管理，建立诚信档案，将诚信档案记录作为行业业务考核和资格管理的重要依据。规范中介服务行为，限时完成技术服务。对违反建设法规的不诚信建设单位和中介机构采用“零容忍”机制，督促企业守法诚信办事。审批监管的配套改革，初步实现从“严审、宽管、轻罚”到“宽审、严管、重罚”的转变。

    二、实践效果

    解决了空间矛盾问题，避免了部门之间规划不一致，盘活了建设用地，同时，推动了审批流程再造，新流程从项目建议书至施工许可核发，申报材料由原来的249项减到93项，减少了156项；申报环节由原来的24个减到4个，减少了20个；办理时限由原来的180个工作日减到49个工作日，减少131个工作日。

    （一）四位一体的信息平台基本建成，作用明显。“多规合一”业务协同平台、“多规合一”项目审批信息管理系统、各部门审批系统、“多规合一”效能监督系统等四大平台已基本完成对接，初步实现审批信息、规划信息、决策信息、督察信息的互联互通、信息共享。依托信息化智能化的信息共享联动平台，各部门实时公开信息、共享信息，实现透明审批、限时审批、综合审批和网上审批，审批管理方式明显转变，为进一步理顺市区两级政府及各部门在空间管理、审批职能上的关系，为行政体制改革探索了有益的经验。

    （二）配套制度逐步完善，部门协同初见成效。一是“多规合一”流程改革的相关配套制度逐步完善，从项目策划、运行到批后监管的相关配套制度陆续建立。二是项目策划生成工作成效明显。通过“多规合一”平台的策划，为提前开展项目前期工作创造条件。三是部门之间协同审批机制逐步形成。政务中心与市效能办、市重点办形成合力，共同协调监督，体外循环现象明显减少，项目审批明显提速。

    （三）新流程助推重点项目建设，保障有力。新流程实施以来，通过多批次业务培训帮助重点项目申报人员、设计单位、施工图审查机构等各方熟悉新流程；通过协调会、联席会等措施协同解决了一批重点项目推进过程中存在的问题；通过绿色通道制度，有效保障重点项目建设的加快推进。

    （四）正确处理好制度创新与依法行政的关系，确保“多规合一”审批流程改革符合改革方向。在多规合一审批流程改革中，厦门片区大胆改革创新，对部门职责、事项梳理、流程设计、窗口设置、信息化建设等方面作了一系列的制度创新，通过建章立制，将创新成果加以固定，确保改革的长效性和执行力；对照中央全面深化改革的要求和相关法律法规规定，注重改革措施的合法性，确保改革在法律框架内进行，将流程改革与落实中央简政放权工作部署紧密结合、同步推进，严格根据国务院和省政府的减放并转要求进行清理审批事项，确保新流程改革将国务院关于行政审批“一口受理、限时办理、规范办理、透明办理、网上办理”的新要求落实到位。

    三、下一步工作思路

    （一）继续完善二级规划系统。继续与各职能部门对接，将《厦门市消防设施专项规划》、《厦门市人防设施专项规划》、《厦门市城市设计专项规划》等纳入二级规划系统，力争全方位统筹所有涉及空间管控的专项规划，使空间规划体系日趋完善，实现“一张蓝图干到底”的总体目标。

    （二）制定空间规划体系联动修改机制。为保障“多规合一”空间规划体系的严肃性和实效性，建立空间规划体系联动修改机制。使规划根据需要进行调整时能够更科学、更民主、更合法。

    （三）建立第三级规划系统。在目前初步构建的第一级、第二级规划系统的基础上，继续建立第三级规划系统。主要是指将各类专项规划空间管控的内容，在控规单元图上进行落实，将各部门的不同管控要求，在同一张可实施的图纸上体现，使空间规划管理“看得见、摸得着”。实现空间层面上“五位一体”全面发展的统筹，并达到差异发展、集约发展、绿色发展的目标。

    （四）强化制度建设，建立长效机制。继续完善“多规合一”工作制度，以法律法规和规范性文件保障科学行政、依法行政。要加快制定“多规合一”审批流程改革配套法规和规范性文件，确保改革在法律框架内运行。同时，梳理“多规合一”与现行法规的矛盾，将需要上级部门支持的事项申请改革试点。

    （五）强化信息联动平台建设，进一步提升信息化水平。梳理汇总初步运行过程中各部门的需求，进一步完善“多规合一”平台和市建设项目审批信息管理系统的推送协同工作机制，提高建设项目审批新流程的协同效应。