关于加快法治政府建设的调查与思考（上）

本报记者  张  毅  彭  波 　　年终岁尾，一张“法治地图”引人关注： 　　首都北京，市级政务服务大厅启动，老百姓办事无须满城跑； 　　省会南京，细化行政执法自由裁量基准，人情案、关系案没了空间； 　　万里长江第一城四川宜宾，领导年终述法，法治建设成为政绩指标； 　　长江入海口上海，干部任前考法，让“法律没学好，区长当不了”变为现实； 　　…… 　　全面推进依法治国，法治政府建设换挡提速，各地各部门贯彻十八届三中、四中、五中全会精神，加快法治政府建设，努力探索、锐意创新，规范政府权力、改善公众服务的新举措纷纷出台。“权力清单”为政府依法行政划定醒目红线，实施简政放权管住干扰市场的“看得见的手”，推进政务公开让政府工作在阳光下运行。蹄疾步稳，法治政府建设向着实现“政府活动全面纳入法治轨道”的目标迈进。 　　记者近期在北京、江苏、四川、陕西等地调研中发现，各级政府及其工作人员不但有了“依法好办事”的法治共识，大多数地方还有了“事事纳入法治轨道”的自觉行动。推进法治政府建设的进程中，大家都按规矩出牌，原则性强了，把关严了，政务生态清朗了，干起工作来更充实、更踏实了。 　　抓住“关键少数”，各级领导干部法治意识明显增强 　　11月19日上午，陕西省西安市政府法制办。综合协调处处长张保华和省法制办来的徐飞平处长聊得不亦乐乎：“我们也在搞培训，每年6次集体学法。”“今年还有1次，最近各部门又在问什么时候开班。”“省法制办有好的专家学者，要向我们多推荐。”“过几天去你那拜访取经，学学怎么把培训质量搞上去。” 　　当前，领导干部学法热情高涨。政府常务会前学法，已经在许多地方成为“必修课”。“全面依法治国必须抓住领导干部这个‘关键少数’”，各地各部门在加快法治政府建设中，无一例外地把领导干部尊法学法守法用法列为重中之重。 　　“法律没学好，区长当不了。”2015年4月上旬，上海市徐汇区人大常委会正、副主任，区政府正、副区长，区法院院长、检察长等200多人参加了一场特殊的考试。考试题目全部是宪法、地方组织法、代表法和监督法等4部法律的条款。按规定，成绩不合格的将参加补考，没有通过法律考试的将被一票否决。徐汇区人大常委会副主任彭秋萍介绍，“考试不是目的，而是为了提高他们的法治思维能力。” 　　学以致用，各级领导干部“拍脑袋”决策的现象大幅减少。四川省委副秘书长、省依法治省办主任杨天宗介绍，四川的领导干部年终不仅述职、述廉，还要述法。四川把法治建设列入省委省政府年度督查工作要点，并严格执行法治工作责任追究制，对法治工作重视不够、执行不力等14种情况采取限期整改、停职检查直至调离工作岗位等7类追责措施，目前已经对4名领导干部进行了法治问责。 　　“发展心情再迫切也不能蛮干。”四川宜宾市市长徐进说，“这两年主城区拆迁3000户近65万平方米，没有一起行政诉讼。为什么？‘钉子户’有法律依据，政府就要让步、协调；他没有依据蛮不讲理，法律‘雄起’。” 　　全面从严治党、全面依法治国深入推进，各级领导干部法治自觉、法治水平明显提高，以言代法、以权压法现象大为减少。一段时期内“门庭冷落”的法制办忙起来了。宜宾市政府法制办主任聂军说，现在1年干的工作比过去20年都多，市级行政复议近300起。在江苏省海门市，政府法制办主任王思健是个“红人”，有人开玩笑说：“市长要听他的！”原来，该市明确规定，市政府的重大决策，必须听取法制办意见并存档。海门市常务副市长成伟说：“决策合法合规才好顺利落地。” 　　发力“关键环节”，依法办事赢得效率和尊重 　　法律的生命在实施，行政执法的好坏，不仅检验着法治政府的成色，还事关党和政府的公信力。无疑，行政执法是法治政府建设至为关键的一环。然而，一段时间以来，执法体制权责脱节、多头执法、选择性执法现象依然存在，执法不规范、不严格、不透明、不文明现象不时出现，群众对此反映强烈。规范行政执法、杜绝执法犯法，成为各地各部门加快法治政府建设的共同选择。 　　规范从培训开始，北京市朝阳区就成立了依法行政教育培训中心。“每个行政执法人员参加不少于50学时的法律知识培训，并与行政执法人员资格管理挂钩。”北京市朝阳区政府法制办应诉科科长汪虎说。执法观摩、旁听庭审、行政执法案卷评查，丰富多彩的培训方式，提升了执法人员的法律素养、执法技能和解决实际问题的能力。 　　行政处罚是政府的一项重要权力，但滥用自由裁量权导致“同案不同罚”的现象屡见不鲜。“罚几百还是罚几万，是警告还是移送司法，全凭执法人员一支笔！”对于企业经营者来说，总是怀疑受到不公正处罚而憋屈，而对执法人员而言，总是被人怀疑执法不公也挺委屈。 　　11月18日，西安市莲湖区城管执法局三楼会议室，一位穿着一身墨绿色制服、操着一口陕北口音的汉子走了进来。“早年我是当兵的，也就是‘最可爱的人’，转业走上城管岗位后，一度被人称为‘最可恨的人’！”他是红庙坡街道城管中队中队长陶靖，干了近20年的城管，“如今，工作还是这份工作，心理没那么憋屈了，原因在于我们有了标准化执法，压缩了自由裁量权的弹性空间，执法越来越规范，群众又对我们笑脸相迎了。” 　　“江苏很多部门、地市制定了行政执法裁量权基准，并向社会公布。”江苏省政府法制办副主任徐卫说。今年6月1日，《南京市规范行政执法裁量权规定》正式施行，明确规定，同一种违法行为有处罚幅度的，根据违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度划分若干裁量阶次，并列明每一阶次处罚的具体基准。 　　“明确、精细的执法规定，对于执法人员来说，既是规范，更是保护。”江苏省公安厅法制总队总队长王巧全说，以前民警执法的一大难题就是面对形形色色说情的人，现在什么情况该罚、怎么罚都规定得清清楚楚，拒绝说情有了依据，即使想网开一面也无从下手，“‘请按规定来’，成了我们民警在执法过程中最常说的一句话。” 　　从整合执法主体到减少执法层级，从理顺执法体制到完善执法程序，行政执法体制大刀阔斧的改革让行政执法人员充分体会到了“依法办事”带来的便利、高效和尊重。 　　政府守法带动群众信法，法治成为全社会最大公约数 　　党的十八届四中全会明确提出，坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设。各地各部门普遍把推进法治政府与法治社会建设结合起来，注重发挥法治政府的主导引领作用，不断培育法治文化，推进法治社会建设。 　　一公司向山东省即墨市工商局举报王某、姚某伪造营业执照等证件，冒用该公司名义贷款，请求工商局进行查处。12天后，工商局作出不予立案通知书。该公司不服，向法院起诉。结果，还没等法院宣判，工商局便自行撤销了不予立案通知书。 　　这说明了什么？“行政诉讼对法治政府建设发挥着倒逼作用。”山东省高级人民法院行政审判庭副庭长侯勇说。 　　今年5月1日，修改后的行政诉讼法正式施行。新的行政诉讼法大幅降低了“民告官”的门槛，全国法院受理的行政案件大幅增长。 　　“上访三年不如上诉一年。”行政诉讼案件量的井喷折射出法治在百姓心中地位的提升。曾率领全家老少三年内几十次到县、市和省，3次上北京上访的郑明房颇有感触。因为承包的土地被人非法侵占，郑明房由种养殖大户变成了上访“专业户”。后来，他一纸诉状告到法院，仅一年时间就先后打完了一审、二审两场官司，最终拿到了84万元赔偿款。 　　群众法治观念的增强，反过来也会促进政府部门依法行政思维的强化。近年来，多地探索实施行政首长出庭应诉制度。北京市平谷区政府法制办副主任张国锋介绍，“平谷区政府接受了区法院的司法建议，完善了程序，出台了意见，规定了7种行政首长出庭应诉的情形，如今，应诉率超过了60%。”行政首长出庭应诉，既是对行政相对人的尊重，也是对自身法治思维的历练。 　　政府守法，群众信法。当法治成为全社会最大公约数，政府和群众就有了公平公正的良性互动。 　　“让行贿回归‘高风险’，有效发挥了遏制贿赂犯罪、促进诚信建设、优化廉政环境的作用，规范了市场主体行为。”最高人民检察院职务犯罪预防厅厅长宋寒松介绍，检察机关开通行贿犯罪档案查询系统以来，受理行贿犯罪档案查询超过500万次，并以年均40%的速度增长。 　　法律地位提升、法律信仰强化。作为推进国家治理体系和治理能力现代化的重要内容，我国法治政府建设不但确立了目标，而且正在加速形成共识，迈出了坚实的步伐。