推行权力清单、负面清单和责任清单制度是全面深化改革的重要内容，是国家治理体系和治理能力现代化建设的重要举措。建立“三张清单”制度，明确政府应该干什么，不应该干什么，“法无授权不可为”，这样才能将行政权力关进制度笼子里，体现了法治政府对行政主体行使权力的新要求。
2013年中共中央、国务院《关于地方政府职能转变和机构改革的意见》指出，“梳理各级政府部门的行政职权，公布权责清单，规范行政裁量权，明确责任主体和权力运行流程。”李克强总理在2014年首次国务院常务会议上指出，要继续把简政放权作为“当头炮”，审批事项逐步向“负面清单”管理迈进。要继续增加权力下放的同时，权力的公开透明也成为关键。这都是围绕着全面深化改革的要求，推动政府职能和经济发展方式转变，助力社会经济全面发展。
目前的权力清单主要集中在前端信息。但真正要约束政府的手，把权力关在制度的笼子里，还需要向中断和后端延伸，把权力行使的过程动态公开出来，并及时公布结果，让公共权力得到全方位的监督制约。如果说权力清单、负面清单是针对政府乱作为，那么责任清单则是针对政府不作为，事中事后的监管才真正是政府工作的重点。
一、权力清单：法无授权不可为
（一）准确理解权力清单制度
所谓权力清单制度，是指政府及其部门或其他主体在对其所行使的公共权力进行全面梳理基础之上，将职权目录、实施主体、相关法律依据、具体办理流程等以清单方式进行列举和图解，并公布；行政机关行使职权，依法律、法规、规章及其清单进行的制度。简言之，权力清单制度就是政府及其部门或者其他主体以“清权、确权、配权、晒权和制权”为核心内容的权力革命，为行政机关依法行政提供基本依据，也为企业、公民提供便利条件。
（二）推行权力清单制度的意义
推行权力清单制度是提高行政效能的重要方式。行政效能强调数量与质量、功效与价值、目的与手段、过程与结果的统一。由于行政管理和行政执法的广泛性、复杂性，权力行使过程中容易出现滥用或者超越职权、失职、缺位、错位等问题。公布权力清单目录，有利于明确权力边界，增强组织内部的协调性和外部的遵从性，部门内外达成共识，一定程度上可减少不必要的摩擦冲突，降低行政管理和运行成本，提高行政效能。
推行权力清单制度是深化行政治理的突出体现。国家治理能力和治理体系的现代化，关键是制度现代化。制度的发生、形成和确立是在人类历史长河的消逝和人类活动沉积的双重结果。大力推行权力清单制度是一次崭新的行政实践，必将为国家治理体系注入行政治理的强大内生动力。
推行权力清单制度是推进行政公开的应有之义。在美国，公开公正成为民主程序一个不可或缺的部分，让阳光照耀所有重要行政决策的过程，可激励政府机关更高质量达成行政目标。公开以权力依据、类型、数量和运行程序为核心内容的权力清单，既是公权的自我约束，也饱含对私权的尊重和敬畏。
（三）实践过程中存在的问题
从权力依据、类型和数量来看，包含度不够且数量不统一。其中，权力依据有的包括法律、法规、规章；有的则扩大到法律、法规、规章及省政府三定方案文件。权力类型不尽相同，权力的具体数量则多少不一。其根本原因在于立法层面未能处理好“权限法定”与“实践需要”的关系。将行政审批分为许可类和非许可类，并以规范性文件形式公布。
从职权来看，职权认识不规范统一，未正确区分职权和职责的内涵，导致权力清单与责任清单含混不清。职权对部门而言是其存在的依据，对某一行政行为而言是其成立的法律基础；职责则起到产生行政后果与约束的作用。职权行使不当应当承担相应的后果。另外，还存在对部门职权的性质认识不统一的问题，比如省政府法制办是否列入清单，一些与行政相对人接触不多的单位是否属于职权部门的范畴。
从各省公布的权力清单来看，清单目录调控对象均为执法权，而行政权是集立法、执法、司法三权于一体的复合体，且实践中导致行政管理乱象的源头性因素正是行政立法的失控。各类红头文件将行政立法权“置之度外”明显欠妥。
（四）思路引导和路径选择
推行权力清单制度应遵循职权法定原则，使行政机关的职权具有法律依据。随着经济社会的发展、体制改革的深化，行政权力应依据职能配置精简的原则来确定。推行权力清单制度要由中央统一领导，发挥地方积极性，从而达到提高政府效能的目标。
地方各级政府权力清单可由本级人民政府提出，经上一级政府机构编制管理机关审核后，报上一级政府批准。其中，县级以上地方各级政府权力清单，还应当报本级人大常委会备案。地方各级政府部门权力清单由本级政府部门提出，经本级政府机构编制管理机关审核后，报本级政府批准。
如何有效推行权力清单制度，首先是“清权”。应当明确，没有上位法依据的职权一律予以取消；各部门自行发布的规范性文件不得作为职权的设定和行使依据。对内管理事项应排除在权力清单之外。对面向公民、法人和其他组织的非行政许可审批事项原则上予以取消，确需保留的要依法调整为行政许可事项。有法规、规章依据，但不符合改革需求和经济社会发展需要的行政权则提请修改相关法规、规章后予以取消。其次要“确权”，即编制权力目录和运行流程图。再次是“配权”，针对权力清单保留的行政权力事项，按规范行政权力运行和便民高效的要求，减少内部流转环节，优化权力运行流程，明确并强化工作责任，进行流程再造，确定名称编号、实施依据、责任单位、监督责任等。其四是“晒权”，也就是向社会公布权力清单的具体内容，确保每项权力按照规定的权限和程序行使；最后是“制权”，对于保留、取消、转移、下放的行政许可、非行政许可审批等事项，加快实现政府管理方式从注重事前审批向注重事中、事后监管转变。加强社会组织培育和监督，提升社会组织承接政府职能转移的能力。
二、负面清单：法无禁止皆可为
十八届三中全会决定中说到“经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”。所谓的市场决定不是不要政府作用，而是需要在尊重市场规律的前提下更好地发挥政府宏观调控职能的作用，其中关键在于深化以简政放权为重点的政府改革，以全面实施负面清单管理为重点破题政府职能转变。
虽然目前把政府职能转变作为市场化改革的重点，但由于政府与市场关系边界的模糊，政府保留了比较大的自由裁量权，使得行政配置资源的格局很难改变。为此，未来要以全面推行负面清单管理为重点，形成行政体制改革的综合性改革方案，实现政府职能转变的新突破。让负面清单管理成为政府经济管理方式的重大改变。
推行负面清单管理会产生四个有利于的作用。有利于明确界定政府与市场的边界。正面清单管理可以在政府与市场边界模糊的条件下施行。而实现负面清单管理首先需要重新界定政府与市场、政府与企业的边界，在规范政府干预市场裁量权的同时，实现政府职能履行的公开透明。有利于实现政府向市场放权到位。负面清单管理的重要特征是实现市场主体“法无禁止即可为”，公权力“法无授权不可为”。明确各级政府权力清单，可望通过把过滥干预市场的政府权力真正关进制度的笼子里。有利于倒逼行政权力结构调整优化。推行负面清单管理设计行政审批、市场监管等权力结构的调整，更涉及深层次的决策权、执行权、监督权的重新配置，以及中央地方权力结构的变动。有利于建设法治政府，并实现政府与市场关系法定化。负面清单管理的重要前提是政府依法管理经济，要求政府与市场关系明确化、法定化，由此倒逼法治政府制度框架的确立。
此外，负面清单管理还可以倒逼行政审批制度改革。现代市场经济条件下，绝大多数领域，内外资应当是待遇平等的。审批经济是我国走向现代市场经济过程中的一大障碍，涉及多方面的利益关系调整。从改革实践来看，行政层面的强力推动很重要，但在缺乏改革氛围的情况下，并不能单靠行政层面的推动解决问题。应当按照国际惯例，编制各地区经商便利指数，并逐年公布，不仅可以作为企业投资的指南，还可以形成地方政府竞相加快行政审批制度改革的社会氛围，引导行政审批制度改革避免走过场、走形式，真正达到改善营商环境的目的。
如何全面实行负面清单管理，形成政府有效履行经济职能的制度框架。首先，要建立公平竞争导向的宏观调控。建立公平竞争导向的宏观调控需要从三方面入手。第一，将宏观调控与行政审批职能严格划分。尽快改变利用控制要素价格、控制投资准入、控制土地供应量等手段调控经济的状况。实行宏观调控与行政审批职能分设，优化宏观调控职能和机构设置。进一步明确区分国家中长期战略职能、宏观调控职能、微观规制职能。随着绝大多数行政审批转为注册制，政府职能应转向以中长期国家经济战略职能为主，淡化宏观调控主体地位。宏观调控职能主要放在央行和财政部。微观规制职能主要放在市场监管部门，形成独立高效的市场监管体制。第二，货币政策与金融市场化改革有机结合。稳健的货币政策与金融市场化改革相结合，尽可能避免过度依赖向市场注入流动性解决问题，转向主要依靠金融市场化改革盘活存量资金，引导资金支持实体经济转型，从而改善整个资源配置效率。统筹利率市场化与打破银行业垄断，把金融改革的重点放在发展民营银行、促进银行业之间公平竞争上。加快人民币汇率形成机制改革，实现利率市场化与人民币汇率形成机制改革协调推进，尽快实现资本项目开放和人民币国际化的新突破。第三，财政政策与财税体制改革有机结合。积极的财政政策要为财税体制改革创造条件，按照市场决定资源配置的要求，建议尽快出台新一轮财税体制改革行动方案。改变财政收支增幅与国民生产总值挂钩，按照基本公共服务均等化的要求，尽快清理与国民生产总值挂钩的财政收支项目。逐步清理和取消各种不合理的税收优惠，使财税政策维护全国统一大市场。强化财税体制的再分配功能。推进以直接税为主的税制转型，修订《消费税暂行条例》，由向企业征收改为向居民征收，由“价内征收”转向“价外征收”；以房产税、遗产税和赠予税的开征为重点，健全财产税体系。加快调整财政支出结构，尽快形成公共财政基本格局。推动结构性减税，改革个人所得税，减轻居民个人以及个体工商户个人所得税负担。尽快普及服务业增值税改革，切实减轻小型微型企业税费负担。
其次，与推行负面清单管理相配套，推进市场监管由行政为主的转变。一是适应负面清单管理，建立以事后监管为主的新体制。削减前置性的审批，对于必须保留的审批事项，列出负面清单，改变目前投资管理中重审批、轻管理的状况，通过反垄断审查、金融审慎监管、城市布局规划、环境和生态保护要求、劳动者权益保护、技术法规和标准等手段，加强对企业经营活动的监管，构建风险防御体系。把全面推行负面清单管理作为行政审批改革的大方向，把行政审批与市场监管严格区分，建立以事后监管为主的市场监管体制框架。二是组建综合性、强有力的市场监管机构。与大部门体制改革统筹考虑，尽快从国家层面调整监管权力结构，整合监管机构，组建综合性、权威性的市场监管机构。调整市场监管权力结构，建立决策和执行严格分开的执法监督机构。新组建的机构要作为执行机构依法设定，实行决策和执行严格分开的新体制，并具有很强的专业性。三是形成政府监管与行业自律、社会监管的合力。推进市场监管由行政为主向法治为主的转型，需要把发展门类齐全的市场中介组织体系作为重大任务。将更多行业管理职能转交给社会，以强化行业自律、社会监督。与政府简政放权的改革相配套，加快推动现有行业协会的政会分开、去行政化，支持各个行业的民营企业在自愿的基础之上联合建立各类行业协会,规范行业组织法人治理结构。
最后，以政府购买公共服务为重点创新公共服务体制。第一，把培育公共资源市场作为发展政府购买公共服务重大任务。着眼于2020年基本公共服务均等化总体目标实现，发展政府购买公共服务，需要从形成公共资源配置的社会化、市场化的制度安排入手，加快公共服务体制创新，形成公共服务领域开放竞争的新格局。第二，将政府购买公共服务纳入政府采购的范围。修订《政府采购法》，将采购法中的服务从行政机构接受的服务扩展到公共服务，同时增加相应的条款和内容，使政府购买公共服务行为有法可依。在国家层面尽快出台相关指导意见，确立政府购买公共服务的主要目标、基本原则、主要内容、职责范围、体制机制、监督和评估等。制定政府购买公共服务的指导性目录，明确政府购买公共服务的范围、种类和标准。进一步明确财政程序，规范购买流程，提高政府购买公共服务的效率和透明度。第三，建立法治化的公共服务监管体制。建议出台《公共资源监管法》。明确界定公共资源社会化、市场化配置的范围和监管程序。建立公开透明的公共服务购买流程。引入第三方监督，防止政府购买公共服务过程中的权力寻租。建立社会组织信息披露制度和政府购买公共服务的绩效指标，构建科学合理的政府购买公共服务绩效评估体系。
所以，要确保依法行政，确保依法审批，建设法治政府，就需要调整政府的权力结构。让决策权力、监督权力和执行权力与日常的行政管理权力分开，领导权只负责日常行政管理，决策权力落实在决策层，能够实现企业和公众的参与，监督权力落实在程序上，让执行权力提升地位，严格按照法律办事。在这种情况下，负面清单也才能真正起到积极的作用。
三、责任清单：法定职责必须为
近日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于推行地方各级政府工作部门权力清单制度的指导意见》(以下简称《意见》)，并发出通知，要求各地区各部门结合实际认真贯彻执行。《意见》提出，权力清单公布后，要根据法律法规立改废释情况、机构和职能调整情况等，及时调整权力清单，并向社会公布。在建立权力清单的同时，要按照权责一致的原则，逐一厘清与行政职权相对应的责任事项，建立责任清单，明确责任主体，健全问责机制。同时，要建立有效的权力运行监督机制。对不按权力清单履行职权的单位和人员，依纪依法追究责任。
社会和市场治理改革以往总是会出现“一放就乱，一乱就收”的怪圈。其根本原因就在于，政府忙于审批但疏于监管。但凡在建立诚信经营、公平竞争的市场环境，激发企业动力，鼓励创新创造方面的工作，政府都应该是责无旁贷。对假冒伪劣、坑蒙拐骗、窃取商业机密等行为，无论是国内企业还是国外企业，无论国资还是民资都要一视同仁依法加以惩治。
责任清单规范政府作为的内容，明确政府该怎么监管市场，如何当好市场和社会的“守夜人”。如果说前面两个清单是针对政府乱作为的，那么责任清单则是针对政府不作为的。事中事后的监管才真正是政府的工作重点。
政府部门主动开晒责任清单，对于明确职能分工、方便公众办事，无疑都具指引意义。理想状态下，随着职能机构的权责边界被重新厘定，那些可供扯皮推诿的“模糊地带”，也将得以极大压缩。然而有必要意识到，单单一个“清单”的效用终究是有限的，它或许无力改变某些根深蒂固的现实。
之所以罗列“责任清单”，显然是基于公职机构职责多有交叉、彼此纠缠的事实。此一局面何以形成？比如说，行政系统的科层制设计，天然有自我扩张的冲动。这种倾向与日益细化的“社会分工”合流，最终形塑了一个繁复无比的职能架构；再比如说，现代社会急速扩张，由此产生了众多新事物。凡此种种，都亟待被归类、被管理，这客观上打乱了公职机构原本清晰的权责划分。
某种意义上，所谓“责任清单”与其说是一个新创意，不若视之为对“旧有分工体系”的一次修复。其实，各个政府部门间，本就有完善的权责分工。只是伴随着时间推延，曾经的“边界”越发模糊，直至最后变得混乱不清。那么，新列的“责任清单”，又该怎样避免重蹈覆辙？该怎样在变动不居的现实内，保持住稳定效力？
几乎可以确信，新晒的“责任清单”，很长时间里会被遵守。然而，当各个职能部门适应了这份“清单”，固有的行政惯性难保不会发作，权责边界也难保不会逐渐模糊——就此而言，一份内容恒定的“责任清单”，永远无法穷尽一切情况，并提前做出针对性安排。与之相较，这个社会也许更为需要一套动态的责任分摊机制，来及时对职能部门加以必要规制。
制订“责任清单”，当然有利于梳理职能分工。但，这个“清单”若要保持一贯的影响力，却必须通过顺时而变的自我调整，来确保其中内容“普遍适用”。就此而言，真正明确的职能分工格局，无疑要有赖于两个层面的努力。一方面，是以严格的监督、惩戒程序，来捍卫既有“清单”的权威；另一方面，则是以动态的评估、跟进程序，来让“清单”与实际需求充分对接。
总之，从经济方面来讲，权力清单能减少政府对市场行为的干预，让政府转变为公共物品和公共服务提供者；从法制建设方面来讲，权力清单则是公民对政府行为的监督和约束，防止政府越权越位，导致扩大对市场、企业、个人的经济行为控制。
中国政府治理模式的主体正在从正面清单转向负面清单。今后清单之外的事项由市场主体依法自主决定、由社会自律管理。限制政府干预市场的手，把政府定价范围主要限定在外部性较大、社会资本不愿参与的重要公共事业、公益性服务、网络型自然垄断环节，并提高透明度以便接受社会监督。只有从原来高达几万项的审批、行政许可中把政府解放出来，才能让政府致力于营造出公平竞争的市场环境，维护市场秩序，才能充分释放市场的活力和创造力。权力清单、负面清单和责任清单正是三位一体的新常态下的政府和市场关系的最准确描述。通过三张清单将重新定位出市场起决定性作用环境下，发挥更好作用的政府的行为边界、内涵和准则。最后再结合互联网思维来改造政府职能，最后由广大人民群众的监督和评价来证明政府依法行政的业绩。
（撰稿：厦门市法制局法规处 陈思吟 责任编辑 姜宏）
参考文献：
1.张千帆等著，《比较行政法—体系、制度与过程》，法律出版社，2008年版
2.苏力，《制度是如何形成的》，北京大学出版社，2007年版
3.肯尼斯﹒F﹒沃伦，《政治体制中的行政法》，中国人民大学出版社，2007年版
4.埃贝哈德﹒施密特﹒阿斯曼等著，《德国行政法读本》，高等教育出版社，2006年版