贵州副省长出庭应诉“民告官”背后 酝酿时间近一年

贵州省副省长陈鸣明出庭应诉“民告官”的新闻，在一夜间传遍网络。 　　4月11日，贵阳市中院，陈鸣明和农民丁加强面对面坐在法庭上，他们的身份是被告和原告。 　　这是全国第一个副省长出庭应诉“民告官”的案例。消息传出后，网络上的点赞声此起彼伏。同时，也有部分质疑其作秀的声音出现。 　　是什么原因让陈鸣明坐上了被告席？在这场“庭审大戏”的背后，隐藏着哪些细节？法庭之上，与陈鸣明对质的农民丁加强，庭审后又是怎样的状态？副省长出庭之后，“告官不见官”的现状是否会有改变？ 　　 行政复议引争议 副省长上被告席 　　4月的贵阳，天气尚未完全回暖。 　　11日这天，坐在被告席上的陈鸣明穿了件蓝色衬衣，未着正装。他把两条胳膊叠放在一起，坐得端端正正。 　　与他相对而坐的是原告丁加强，他特意穿了件银灰色西服，因为毕竟是进了城。 　　陈鸣明今年59岁，贵州土生土长的官员，负责省政府法制等方面工作。 　　新京报记者获得的庭审视频显示，开庭后，在法官确认原被告身份环节，陈鸣明放下手中的资料答道，“贵州省人民政府副省长，陈鸣明”。 　　坐在被告席上的陈鸣明面色严肃，声音低沉。旁听此次庭审的一名贵州官方人士说，陈鸣明看着有些拘谨，但在整个庭审过程中很认真，不时拿笔做下记录。 　　据丁加强的代理律师李春兰的回忆，陈鸣明在庭上有两次发言，一次是宣读答辩状，另一次是最后陈述。 　　丁加强说，当天在陈鸣明做最后陈述时，他不时点头表示赞成。见到记者，不善言辞的他一字一句地复述了当天陈鸣明的陈述，“我认为丁加强通过提起行政复议的方式，来表达自己的诉求，这种行为是值得肯定的。通过这样的方式，不是到法庭去闹，或者堵路，至少通过法定程序反映自己的诉求，我认为这是值得肯定的。” 　　“我觉得他说得对。”丁加强笑了笑说，副省长出庭肯定会维护农民的利益。 　　和许多“民告官”案件一样，这起案件也是因征地拆迁而起。 　　丁加强是遵义市遵义县泮水镇青丰村村民。2015年6月，因贵州省白黔高速公路项目建设需要，丁加强的部分土地及苗木被征收。 　　丁加强认为土地征收依据即遵义市政府作出的遵府办函〔2015〕34号《市人民政府办公室关于印发白黔高速公路工程（遵义境）建设项目征地拆迁安置补偿方案的通知》系违法，遂向被告申请行政复议。被告审查后认为原告的复议申请不属于行政复议范围，驳回了原告的行政复议申请。 　　因不服贵州省政府作出的复议决定，丁加强于2016年2月以省政府为被告，向贵阳市中院提起行政诉讼。 　　等待两个月后，4月11日，该案在贵阳市中院第一次开庭。 　　让丁加强倍感意外的是，对方竟是贵州省副省长出庭应诉。他从来没见过这么大的官。“那是一个副省长，得管多少人啊！” 　　庭审持续了1个小时。结束后，陈鸣明主动上前，和原告丁加强握手示意。丁加强对陈鸣明说，“谢谢您”。 　　据贵阳市中院介绍，此案争议的焦点有两方面，一是征地拆迁安置补偿方案的通知是否属于行政复议受案范围；二是省政府作出的驳回行政复议申请的决定是否合法。 　　被媒体广泛报道的，包括陈鸣明的最后陈述。在这段陈述中，陈鸣明吐露心迹，“我们的工作要接受群众的监督，舆论的监督，司法的监督。所以为什么我今天要来出这个庭，主要是表明这个态度。” 　　法庭上，谈及这次出庭的目的，一直紧抿双唇的陈鸣明抬头报以微笑。 　　近日，新京报记者联系到陈鸣明，对方以事务繁忙为由婉拒了采访。在回复给记者的短信中，他表示，“法治政府建设我们会努力。” 　　 临时顶上来的案子 　　庭审当天早上9时，作为原告代理律师的李春兰走进法庭，当看到庭上出现的媒体和坐满人的旁听席，她有点懵，“是不是走错了？” 　　在询问工作人员后，李春兰得知，对方派出了贵州省副省长应诉。这出乎她的意料。在她将近7年的行政诉讼律师生涯中，法庭上见到的最高行政级别的被告是副处级。 　　李春兰跟丁加强说，你太幸运了，我从来没开过这种庭，这个案子有希望。据丁加强讲述，此前，李春兰曾告知他，要做好上诉到贵州省高院的准备。 　　事实上，丁加强的案子本不会由陈鸣明出庭应诉。 　　贵州省政府法制办行政复议处一处副处长曹灵江，作为被告人代理参加了这次庭审。她告诉新京报记者，副省长出庭一事，已酝酿将近一年。原本要出庭的案子也是定在4月11日，因为当事人撤诉未能开庭，便将同在11日开庭的丁加强诉贵州省政府一案顶了上来。“因为陈副省长的时间已经定了下来。” 　　去年5月1日，修改后的新行政诉讼法正式实施。新行政诉讼法第三条规定：被诉行政机关负责人应当出庭应诉。不能出庭的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭。 　　在曹灵江看来，这是副省长出庭的一个契机。“陈副省长很主动，说如果有合适的时机他就去出庭。”不过由于种种原因，一直拖到了今年。 　　在这次庭审前，曹灵江和同事去向陈鸣明做了两次案情汇报。 　　第一次是在4月6日左右，汇报大概用了半个小时。曹灵江记得，听完汇报后陈鸣明说，这个案情还是挺简单的。接着，陈鸣明问，庭上哪些环节由他回答。最后定下来，陈鸣明负责宣读答辩状和做最后陈述。 　　第二次汇报时间稍短，用了二十多分钟。根据曹灵江的讲述，主要是细节上的对接。比如，进法院时是坐车还是步行？以什么身份进去？最终陈鸣明敲定细节：步行进去，和普通当事人一样正常走安检通道。 　　庭审的情况也与往日稍有不同。曹灵江说，行政诉讼案情一般不复杂，平时这种庭审一般都是40分钟左右就开完了，因为答辩状都是没有全文宣布的，只择取主要内容向法院陈述。这一次领导有要求，要把这次庭审做成示范版，而不是省略版。 　　曹灵江还注意到一个细节，庭审结束后，陈鸣明仔细阅读了庭审笔录，并指出记录错误的地方请予更正。“我感觉是一点作秀都没有的，所有环节都很正常。”曹灵江说。 　 官司的输赢 　　4月15日，新京报记者在遵义县泮水镇见到了丁加强。因为和副省长当庭对峙，47岁的他成了镇上的名人。 　　不同于舆论对于副省长出庭应诉的关注焦点，他还在心心念念着自己被工程队推掉的紫薇苗木。 　　丁加强的手机上仍保留着铲车铲掉苗木的视频。时间是2015年12月19日，丁加强接到电话，工程队正在强行推掉地里的苗木。他连忙赶到现场。当时，一辆红色的铲车正在工作着。 　　视频显示，丁加强和铲车驾驶员交涉了几句，但未能阻止铲车继续推掉地里的苗木。 　　丁加强说，2012年，他开始在46亩土地上投资种植紫薇苗木。后因高速公路征地，他有20亩地被占。 　　在其苗木被强行推掉之前，当地政府曾与他商谈征地事宜，但因补偿标准问题他没有同意。 　　4月15日下午，丁加强带记者来到被征收的土地处，这里已无苗木生长过的迹象，有铲车正在现场施工。 　　现在，丁加强正在家中等候，但他并不知道要等到何时。他希望能够有人找他调解，但庭审之后尚未有官方和他联系。 　　“我知道民告官很多都告不赢。”丁加强说，但是如果败下去，家里的生活怎么搞？ 　　不过，丁加强和李春兰对庭审的结果持乐观态度。李春兰认为，副省长参加了庭审，不管结果怎样，这个事儿应该能解决。因为副省长肯定要知道这个案子的最终结果，“不会不了了之。” 　　案件的另一方，贵州省政府法制办行政复议处一处副处长曹灵江对新京报记者说，这个案子的意义不在于胜诉。 　　她透露，在选择副省长出庭的案件时，曾考虑过是否选择从法律上分析认为胜诉几率大的案件。权衡之后，大家认为胜诉或败诉并不重要。 　　“重要的是副省长去出庭了，他对这个问题是有科学的态度的。”曹灵江说。 　　此次庭审的审判长，贵阳市中院行政庭副庭长霍守明对新京报记者说，不管再高级别的领导出庭，行政机关的行政行为已作出，该行为是否合法都是无法临时改变的。 　　“副省长既然能够出庭，体现了他对法治的尊重，对建设法治政府的信心。”霍守明说，我们将会根据案件的事实和依据，公正判决。 　　“人民法院的判决书是要上网公开的，要经得起媒体和社会的检验。”霍守明说。 　　 “告官不见官”背后 　　在副省长出庭应诉引发广泛关注的背后，是长期以来“告官不见官”的现实。 　　黔南州政府法制办行政复议科科长罗勤琴说，看到陈鸣明出庭应诉感觉有点意外。尽管她认为，按理说行政负责人出庭是很正常的。 　　为什么许多官员不愿出庭？罗勤琴曾在法院工作20年，在她看来，官员不愿出庭有两个原因，一是行政机关负责人往往担心到法院出庭没面子，二是官员在思想上转变不过来，感觉和老百姓不太对等。 　　曹灵江也表示，从主观上来说，许多官员怕输官司，怕丢人，会觉得上法庭是一件很丢人的事情。但她强调，原被告的地位是平等的，不是说作为被告就是错了。 　　曹灵江认为，告官不见官的客观原因主要包括三点，一是修改前的行政诉讼法并未对行政负责人出庭作出规定，二是行政机关负责人确实存在工作繁忙的问题，三是很多行政机关负责人缺乏法律知识。 　　作为行政诉讼方面的律师，李春兰每个月都要参加4到5个庭审。她曾经遇到过一次临时“退堂”的官员，在某省高院参加一次行政诉讼案庭审时，一位副处级官员本来要出庭应诉。但是因为该高院准备在网络上直播庭审，该官员到了法院，却没进法庭。 　　庭审结束后，李春兰主动找到对方沟通，对方的回应很冷漠，说你按照法律该怎么走就怎么走。 　　新行政诉讼法的修订，尽管写上了行政负责人应该出庭的规定，但也留下了口子。没有法律规定，行政负责人必须出庭应诉。 　　另一方面，行政负责人不可能花费大量时间出庭应诉，也是多位受访法律工作者和专家的一个共识。 　　北京大学宪法与行政法研究中心姜明安认为，官员出庭应诉，应选择一些比较典型的、复杂的案子。 　　姜明安还提出，官员出庭的时候不能像傻子一样不作声，必须提前了解案情，做好功课。 　　事实上，在以往的司法实践中，官员出庭“意思”一下的情况也存在。罗勤琴表示，以前有领导干部出庭，往往是坐在那里表示一下意思，答辩状都是代理人代为宣读。 　　“行政负责人出庭的案件本身就不多。”李春兰说，在她经历的庭审中，行政负责人出庭基本上都不说话。只是人去了，就是履行这个职责，跟原告也基本上不会有交流。 　　贵州省政府法制办主任唐林表示，行政机关出庭应诉工作普遍存在“消极应诉”、“出庭不出声”、“不研究法律关系、致力于社会关系”的现象，有的简单依赖聘请律师应诉。 　　姜明安则发现，现在行政诉讼案件的审判中，有的领导干部出庭会通过写条子、发短信的方式，对法官的审判进行干扰。 　　“法院在审判时倾向行政机关的情况仍然较多。”姜明安说，因为大多数地方司法机关的人财物没有实现完全独立。法官在审判时会有担忧，因为他的升迁包括法院的财政等问题都由当地党政系统管理。如果让政府败诉，可能会出现问题。 　　正因为此，学界也有不支持行政负责人出庭的声音。姜明安记得，有一次他在全国人大法工委开会的时候，为了行政负责人出庭应诉这个规定，还曾经有专家互相争吵起来。 　　但姜明安表示，他支持行政负责人出庭，这有利于提高官员的法律意识和行政机关的执法水平。同时，也有利于案件的裁决执行。因为在有些情况下，如果行政机关拒不执行，法院的判决就是一张废纸。 旁听席上的市领导们 　　与往常不同，4月11日，丁加强诉省政府一案的庭审上多了两拨人。一拨是扛着摄像机、拿着笔记本的媒体记者，另一拨是从贵州各省直部门和各市州赶过来的，分管法制工作的副职及相关领导干部。 　　他们是被专门请来的。为了见证和学习这个全国首例副省长出庭应诉案例。 　　在曹灵江看来，这次庭审给相关领导干部们上了一堂法治课，主要是为了形成示范效应。 　　罗勤琴则更加直接，她说，听到陈副省长要出庭时，自己的第一反应是：副省长都出庭了，市长和县长还能不出庭吗？ 　　多位受访的官方人士均表示，官员是否出庭应诉，主要还是由其自己决定。 　　在行政负责人出庭率这个问题上，贵州曾遭遇过舆论质疑。据《人民法院报》报道，一份来自全国人大内司委的报告显示，贵州全省一审行政案件行政机关负责人出庭应诉率不足1%，内蒙古法院在2013年审理近2000件行政案件，行政首长出庭的只有8人次。 　　面对新京报记者，曹灵江否认了这个数字的准确性。她提供了一个新的数字，从2015年4月30日到2015年年底，贵州省一审行政诉讼案件的行政机关负责人出庭率为27.2%。 　　需要指出的是，这两个数字并非针对同一时间段的庭审情况做出的统计。 　　“也是为了扭转一下这个局面吧”，曹灵江认为，陈鸣明出庭应该也有这方面的考虑。 　　贵州省政府法制办主任唐林介绍，2015年4月30日，贵州省出台了《贵州省行政机关行政应诉办法（试行）》，规定了“被诉行政机关的负责人应当出庭应诉”的原则。 　　这一办法与新行政诉讼法的规定相同，新行政诉讼法的实施时间为去年5月1日。 　　唐林还提出，需要建立行政机关负责人出庭应诉约束机制，比如对市、州行政机关一把手，是否可以规定在任期内至少出庭应诉一次，以防止行政机关负责人出庭应诉制度形同虚设。 　　据曹灵江介绍，贵州省政府法制办将对今年的行政负责人出庭情况进行考核，这将作为依法行政考核的一个指标。 　　罗勤琴也表示，这个考核对行政机关和其一把手都有影响。对一把手的政绩考核也会从这里面得到体现。而实际上，领导干部依法行政考核是其是否能够晋升的条件之一。 　　姜明安也提出了组织部门应对行政负责人出庭应诉情况进行考核的建议。他还观察发现，目前各地行政机关负责人出庭率存在不平衡的情况，有个别地方做得很好，但多数地方行政负责人出庭率还是很低。在他看来，这个跟当地行政主官的法治意识有很大关系。 　　“副省长出庭肯定要带动不少人”，姜明安说，就算是“作秀”也有好处，我希望官员多作一些这样的秀。（记者 贾世煜）