关于《福建省农村留守儿童关爱保护办法 （草案）》公开征求意见的通知

  为了增强政府立法工作的透明度，提高立法质量，根据《福建省人民政府关于贯彻国务院〈全面推进依法行政实施纲要〉的实施意见》（闽政〔2005〕1号）的要求，省人民政府法制办将《福建省农村留守儿童关爱保护办法（草案）》（下文称《办法（草案）》）全文公布，征求社会各界意见。现就有关事项通知如下： 一、征求意见稿的主要内容 《福建省农村留守儿童关爱保护办法》是省政府2018年规章制定项目之一。近年来，随着我国经济社会的发展和城镇化进程的推进，形成了农村留守儿童这一特殊的社会群体。这一特殊的社会群体普遍存在监护缺位、教育缺失、关爱不足，容易引发人身安全、教育启蒙、心理健康等一系列问题。党中央和国务院高度重视农村留守儿童问题。党的十八届五中全会提出“建立健全农村留守儿童和妇女、老人关爱服务体系”，2016年2月国务院颁布了《关于加强农村留守儿童关爱保护工作的意见》（国发〔2016〕13号，以下简称《意见》），提出从家庭监护、政府责任、教育任务、群团组织、财政投入等方面着手，建立完善农村留守儿童关爱保护体系。为贯彻中央和国务院的有关精神，建立符合我省实际的农村留守儿童关爱保护机制，依法保障农村留守儿童的合法权益，对农村留守儿童关爱保护的有关工作予以立法规定十分必要。我办会同省民政厅在多次征求各方面意见和调研的基础上，经反复研究、修改，形成了《办法（草案）》，主要内容包括： 二、《办法（草案）》需要说明的几个问题 （一）突出强调家庭的责任，保证监护人落实监护职责 十六周岁之前是人的一生中具有可塑性的最好阶段，在这段时期如果对孩子的监护处于真空或半真空状态，孩子成长中缺少了父母情感上的关注和呵护，极易产生认识、价值上的偏离和个性、心理发展的异常，一些人甚至会因此而走上犯罪道路。孩子的健康成长离不开父母的监护和引导。 我国法律不乏对未成年人不得放任不管、放弃监护职责的规定，例如《中华人民共和国预防未成年人犯罪法》规定，父母或者其他监护人不得让不满十六周岁的未成年人脱离监护单独居住。2017年3月15日第十二届全国人民代表大会第五次会议通过的《民法总则》的第二章第二节规定了监护制度，明确父母是未成年人的法定监护人，父母对未成年子女负有抚养、教育和保护的义务。然而，这些规定总体上原则性较强，实践中还需要具体化和可行化。监护人的监护责任不仅是指支付抚养教育费用，还有探望、照顾孩子的生活、以良好品行言传身教、对孩子给予关爱和教育、保护被监护人的身体健康及合法权益等。为此，《办法（草案）》根据上位法的规定和文件精神以及结合农村留守儿童家庭的实际情况，将父母与子女的生活细化为“共同生活”与“未共同生活”两种情形，并作出以下规定： 一是强调父母应当履行与未成年子女“共同生活”的监护职责。 父母不能因为打工供养孩子生活和读书，就将保护孩子的责任推给其他人和学校甚至社会，而不承担自己的义务。因此，《办法（草案）》强化了父母作为法定监护人的法律责任（第十二条）。规定父母应当履行对未成年子女的监护责任、抚养和教育义务（第四条），外出务工应当尽量携带未成年子女共同生活或者留守儿童的父母一方留家照料（第十三条），不得让农村留守儿童脱离监护单独居住生活（第十七条），保障农村留守儿童接受义务教育，对于辍学的农村留守儿童，父母或者其他监护人应当促其返校就读（第十六条）。 二是明确外出父母与未成年子女“未共同生活”情形的义务要求。 外出务工父母一方或双方较长时间未能与农村留守儿童共同生活，这是当前农村留守儿童问题的突出表现。针对该现象，《办法（草案）》将与农村留守儿童“未共同生活”的父母义务设定为：（1）委托监护的义务。父母外出打工无法携带未成年子女的，应当委托有监护能力的亲属或者其他成年人代为监护其未成年子女(第十三条)。（2）签订委托监护协议的义务。为了保证委托监护的履行和落实，防止监护人将未成年子女草率安置，损害留守未成年子女的权益，同时明确受委托监护人的权利与义务，《办法（草案）》规定委托人与受委托监护人，应在村（居）民委员会的见证下，就委托监护期限、费用等签订委托监护协议，并同时送受监护人所在的学校和乡镇人民政府、街道办事处（第十四条）。（3）与学校交流以及与子女定期团聚等其他义务。父母外出打工，虽然将孩子委托亲属看管，自己也定期交付抚养教育费用，但长期不回家探望和履行其它义务，也属于履行监护职责不全面。《办法（草案）》明确父母应当给予农村留守儿童必要的亲情关爱，不得以已委托监护为由，对农村留守儿童疏于联络。父母外出后应当定期与受委托监护人、学校沟通联系，及时了解农村留守儿童的生活、学习和心理状况，规定了每月联系农村留守儿童的次数以及看望农村留守儿童的次数要求（第十五条）。（4）联系方式告知的义务。市场经济增强了社会成员的流动性，改变着人们传统的生活方式，鉴于社会成员工作岗位时常更换，居住场所频繁变动的事实，《办法（草案）》要求父母在外出前及外出后应当及时告知委托监护情况、务工地点、居住地址和联系电话等信息（第十四条）。该规定既有利于村（居）民委员会、农村留守儿童就读学校、幼儿园与留守儿童监护人的随时交流沟通，也避免出现紧急情况时，联系不上农村留守儿童监护人的窘况。 （二）构建政府关爱保护行为体系 在城镇化大背景下产生的农村留守儿童及其问题，个人、家庭甚至社会组织都不可能完全承担和解决，必须在各级人民政府的主导下，着眼于经济社会发展的全局来规划农村留守儿童工作，解决农村留守儿童面临的各种问题。为此，此次立法，关键和核心在于将各级政府部门的责任予以明确，规制政府在解决农村留守儿童问题中的主导责任。因此，在起草《办法（草案）》时，用了比较大的篇幅，从以下几个方面对政府的主导责任进行规定和说明。 一是明确各级人民政府及有关组织的总体职责。 一是要求县级以上人民政府普遍建立农村留守儿童关爱保护机制，负责统筹协调农村留守儿童的关爱保护工作，督促指导具体工作的落实。二是进一步明确了乡镇人民政府、街道办事处、以及有关组织关爱保护农村留守儿童方面的总体责任（第十八条至第二十条）。 二是明确相关职能部门的具体职责。 《办法（草案）》对政府有关部门的权限和职责做了以下规定： （ 1 ）民政部门的牵头、协调、信息管理、救助等职责。 《办法（草案）》规定，民政部门应当牵头做好农村留守儿童关爱保护各项工作，会同教育、公安等部门核实农村留守儿童信息（第二十一条）；将符合条件的农村留守儿童及其家庭纳入社会救助、社会福利保障范围（第二十一条）；及时接收安置公安机关护送的农村留守儿童，依法履行临时监护职责，对符合收养条件的儿童应优先安排收养（第二十一条）；会同教育、公安、卫生健康、司法行政等部门开展农村留守儿童关爱保护工作督查（第二十一条）。 （ 2 ）教育行政部门的落实、督促、指导等职责。 《办法（草案）》规定，教育行政部门应当落实免费义务教育和教育资助政策、督促公办学校普遍对外来务工人员的适龄子女开放、督促寄宿制学校优先保障农村留守儿童的寄宿需求、督促监护人送农村适龄留守儿童入学并完成义务教育；支持和指导中小学校、幼儿园加强心理健康教育、加强对农村留守儿童相对集中的学校教职工的专题培训（第二十二条）。 （ 3 ）公安机关的应急处置、推进落户职责。 《办法（草案）》规定，公安机关接到关于侵害农村留守儿童权益的报告或报警信息后，针对农村留守儿童的不同情况，应采取出警调查、移送等应急处置措施（第二十三条）；依法追究失职父母或侵害人的法律责任，惩处各类侵害农村留守儿童的犯罪（第二十三条）；及时为无户籍农村留守儿童登记常住户口，有序推进并引导符合落户条件的进城务工人员及其未成年子女在务工地落户（第二十三条）。 （ 4 ）住房保障建设部门的廉租房安排职责。 《办法（草案）》规定，住房保障建设部门应当将符合住房保障条件有未成年子女的务工人员家庭纳入保障范围（第二十四条）。 三是采取措施，从源头上减少留守儿童。 2016年1月27日，李克强总理在部署全面加强农村留守儿童关爱保护的国务院常务会议上特别强调，“决不能让留守儿童成为家庭之痛社会之殇”。农村留守儿童群体问题的核心在于孩子与父母的亲情分离，留守之殇的治本之策就在于尽量让留守儿童父母留在家乡就业，实现留守儿童与父母的亲情团聚。为此，《办法（草案）》借鉴了2016年12月发布的《浙江省未成年人保护条例》的相关规定，明确了县级以上人民政府应当统筹协调产业政策和就业政策，支持和引导企业增加就业岗位，在安排政府投资和确定重大建设项目时，应当发挥投资和重大建设项目带动就业的作用，增加就业岗位。鼓励外出务工人员返乡创业、就业，促进外出务工人员在本行政区域充分就业（第十一条）。 四是规定了可以采取多种方式为农村留守儿童提供关爱保护。 政府购买公共服务已是当今世界发达国家的一种较为成熟的行政方式，从发达国家的经验看，政府购买服务的行政方式有助于提高公共财政使用效率，增强公共服务供给的专业性，也是政府转变职能、培育社会“第三部门”的必经之路。充分发挥非营利组织的作用，引导社会力量参与农村留守儿童关爱保护是开展好农村留守儿童关爱保护的必由之路。故此，《办法（草案）》规定了各级人民政府可以采取购买服务等方式支持有关组织和机构开展农村留守儿童监护指导、心理疏导、行为矫治、社会融入等专业服务（第九条和第三十八条）。 五是明确了相关法律责任。 为了避免出现该管的不管，推诿、拖拉、讲条件，“踢皮球”等问题，《办法（草案）》规定在农村留守儿童关爱保护工作中，民政、教育、公安等有关部门和乡（镇）人民政府、街道办事处，未履行、拖延履行职责或者滥用职权，从而损害农村留守儿童合法权益的法律责任。规定了对推诿扯皮，玩忽职守，造成留守儿童死亡、伤残、失踪等严重后果的工作人员，给予处分，构成犯罪的，移送司法机关处理（第四十八至第五十条）。藉此保证政府部门履行义务的严肃性以及规章制定后的有效施行。 （三）支持和倡导全社会共同关爱和保护农村留守儿童 农村留守儿童关爱和保护是全社会共同的责任。党中央和国务院提出要全民关爱留守儿童，充分发挥包括村（居）民委员会、群团组织、社会组织、专业社会工作者和志愿者等在内的社会各方力量，共同关心关爱农村留守儿童，帮助解决农村留守儿童在生活、学习和监护中遇到的困难和问题，让留守儿童在全社会关爱的温暖阳光中健康成长。因此，《办法（草案）》在第五章中除了规定社会工作机构（社会工作者）的作用外，也对村（居）民委员会、群团组织的支持和职责予以明确，具体顺序安排如下： 首先，强调要发挥村（居）民委员会的积极作用。 村（居）民委员会是基层群众自治组织，在地理与情感上与农村留守儿童及其监护人关系最为直接和密切。因此，《办法（草案）》规定村（居）民委员会应充分发挥其功能和作用，积极协助乡（镇）人民政府、街道办事处工作，及时掌握和报告农村留守儿童的基本信息（第三十四条），指导、督促和帮助农村留守儿童家庭依法履行监护责任和抚养义务（第三十五条）。 其次，对群团组织提出具体要求。 《办法（草案）》明确共青团、妇联、残联、工会、关工委以及其他群团组织应当发挥各自优势，利用各种活动场所，组织开展关爱农村留守儿童服务活动（第三十六条）。 再次，鼓励社会组织、社会工作者的奉献和参与。 《办法（草案）》明确鼓励社会组织、社会工作者和志愿者等发挥专业优势，协助政府开展专业培训以及农村留守儿童的随访、报告、儿童状况评估等工作（第三十七条）。目前我国现有的民间慈善组织的规模和力量还相对有限，组织机构不足，救助和关爱服务的行动效率不高，对留守儿童的救助和关爱多表现为临时性、个体自发性的行为，难以形成一种持久的、稳定的社会关爱保护力量。为此，《办法（草案）》鼓励社会工作专业服务机构、社会工作者在有条件的村（居）民委员会设立社会工作站，开展农村留守儿童监护指导、心理疏导、行为矫治、社会融入和家庭关系调适等专业服务。鼓励有爱心和社会责任感的社会力量依托学校、社区综合服务设施，依法开办农村留守儿童托管服务机构（第三十八条）。 （四）救助保护处于困境的农村留守儿童 现实中部分农村留守儿童因监护缺失或监护不当，容易遭受意外伤害甚至不法侵害，为及时救助保护处于监护缺失或监护不力等危险处境的农村留守儿童，有效遏制侵害农村留守儿童权益的事件，《办法（草案）》依据《未成年人保护法》等法律和政策规定，以强制报告、应急处置、评估帮扶、监护干预为关键环节设计了环环相扣的救助保护条款。强制报告条款明确了强制报告主体、报告要求，详细列明了强制报告情形，确定公安机关为受理主体，并鼓励其他公民、社会组织积极报告（第四十条）。应急处置条款明确了公安机关接到报告后应当及时出警调查、应急处置的职责和处置措施（第四十一条）。评估帮扶条款要求乡（镇）人民政府、街道办事处会同民政部门、公安机关对处于困境的农村留守儿童情况进行调查评估，提供针对性帮助（第四十四条）。监护干预条款要求公安机关依法对虐待或遗弃农村留守儿童的父母或受委托监护人进行批评教育、治安处罚或立案侦查（第四十五条），对外出务工未妥善安排好农村留守儿童的生活和学习、导致未满十六周岁的农村留守儿童脱离监护单独居住生活的父母责令限期改正（第四十六条），要求有关单位和组织依法申请撤销拒不履行监护职责或严重侵害农村留守儿童合法权益的监护人监护资格（第十七条）。规定了上述强制报告、应急处置、评估帮扶、监护干预等相关条款，有利于及时保护处于危险处境的农村留守儿童，有效遏制侵害农村留守儿童权益、冲击社会心理底线的极端事件发生。  二、提出意见的方式、期限 有关单位和各界人士可以在2017年7月4日前，通过以下三种方式提出意见： （一）登陆“福建省人民政府法制办公室网站”（网址： www.fjfzb.gov.cn ），对征求意见稿提出意见。 （二）通过信函方式将意见寄至：福州市华林路76号省政府法制办公室，邮编：350003，并请在信封上注明“《福建省农村留守儿童关爱保护办法》征求意见”字样。 （三）通过电子邮件方式将意见发送至：[email protected]。      福建省人民政府法制办公室 2018年6月5日