农村环境污染亟须专门法律解决
记者 廉颖婷
近日,备受关注的2016年中央一号文件出台,农业环境问题再次被提及。2016年中央一号文件提出,要“加快农业环境突出问题治理”。
“中国农业资源环境遭受着外源性污染和内源性污染的双重压力,农业可持续发展遭遇瓶颈。”农业部副部长张桃林曾公开表示。
这意味着,如果不解决农业农村生态环境问题,将直接影响到农村经济的可持续发展和农民的身体健康。
在接受《法制日报》记者采访的专家看来,今年中央一号文件有一个明显的特点,就是将农业环境问题摆在重要位置。
农业环境生态问题不容乐观
目前,我国农业农村经济发展进入最好历史时期。然而,在取得巨大成就的同时也付出了巨大的代价——资源利用的弦绷得越来越紧,生态环境的承载能力越来越接近极限。
2014年中央农村工作会议提到,农业面临四大难题,其中之一便是:生态环境对农业亮起了红灯。生态环境受损严重、承载能力越来越接近极限。
关于我国农业生态环境的现状,可以从农业部副部长张桃林的一席话中看到一些片段。
2015年4月14日,张桃林在国新办发布会上表示,中国农业资源环境遭受着外源性污染和内源性污染的双重压力,农业可持续发展遭遇瓶颈。我国农业已超过工业成为我国最大的面源污染产业,总体状况不容乐观。
张桃林指出,我国土壤和水体污染及农产品质量安全风险日益加剧,一方面是由于工矿业和城乡生活污染向农业转移排放,导致农产品产地环境质量下降；另一方面也由于化肥、农药长期不合理且过量使用,畜禽粪便、农作物秸秆和农田残膜等农业废弃物不合理处置,造成农业面源污染日益严重。
中国政法大学教授、中国环境资源法学研究会副会长曹明德告诉《法制日报》记者,目前,农业农村生态环境问题的确比较严峻。比如,农药、化肥残留问题；土壤重金属残留问题；规模养殖对水体的污染问题等。
面对资源条件与生态环境的双重压力,迫切需要转变农业发展方式,加强农业面源污染治理,从而推进农业生态环境保护与治理,促进农业可持续发展。
2016年中央一号文件更是指出了明确方向——加快农业环境突出问题治理。
与2015年中央一号文件“加强农业生态治理”的提法相比,今年的“加快”意味着对农业农村生态环境的治理需要提速了。
2016年中央一号文件指出,加大农业面源污染防治力度,实施化肥农药零增长行动,实施种养业废弃物资源化利用、无害化处理区域示范工程。积极推广高效生态循环农业模式。探索实行耕地轮作休耕制度试点,通过轮作、休耕、退耕、替代种植等多种方式,对地下水漏斗区、重金属污染区、生态严重退化地区开展综合治理。
事实上,农业部一直在积极推进农业环境治理工作。
2015年1月6日,农业部表示,将与浙江省共同推进浙江现代生态循环农业试点省建设,并将在全国采取一系列措施,大力推动现代生态循环农业发展。
之所以要大力推动上述举措,用农业部科技教育司司长唐珂在2016年1月6日新闻发布会上的话说就是:“这些年来,中国化肥、农药用量相当大,生产和使用量都是世界第一。但是化肥、农药的利用率比世界发达国家却低15%到20%左右,这是很大的一个问题。”
由于化肥、农药等大量使用以及密集耕作,水体污染、土壤质量下降问题愈加凸显。
《全国耕地质量等级情况公报》显示,中国耕地退化面积超过四成。另据环保部调查,目前受污染的耕地约有1.5亿亩。耕地质量堪忧,主要是重金属和有机物污染,与畜禽养殖废弃物未得到有效处理也有关系。
着力解决农业生态环境问题
“那次事件是浙江畜牧业永远不会忘却的‘生态之殇’。必须以生态环境承载能力作为基本条件,否则发展就是不可持续的。”浙江省农业厅厅长史济锡说。
“那次事件”指的是发生在两年前的黄浦江漂浮死猪事件。
在水网地带的浙江省嘉兴市有700多万头猪,超过了当地承载能力,带来了很多污染问题。因此,当地已经着力在养殖区域、品种方面调整结构,转变发展方式。
浙江的案例是中国着力破解农业生态资源环境困局的缩影。
近年来,农业部对太湖、滇池、三峡库区等农业面源污染敏感区或高风险区,开展了农业生态补偿试点,采取物化补贴的方式,对采用化肥农药减施、农药残留降解等环境友好型技术和应用高效、低毒、低残留农药和生物农药的农户进行补贴；在湖南省长株潭地区170万亩耕地实施重金属污染修复及农作物种植结构调整试点。
曹明德告诉记者,现在农业农村环境问题还表现出与城市环境同质化的问题。但是在农村,能够提供的环境服务却与城市有较大差距,即环境服务非均等化。
“长期以来,我们过于重视可见的环境污染问题,而忽略了水体污染、土壤污染这些不可见的问题。”曹明德说。
以上这些问题的出现,与农村环境保护政策、法规、标准体系不健全有关。
正因此,2016年中央一号文件指出,基本形成改善农业环境的政策法规制度和技术路径,确保农业生态环境恶化趋势总体得到遏制,治理明显见到成效。
记者注意到,这并非中央第一次如此强调农村生态环境问题。
2008年全国首次农村环境保护工作电视电话会议召开,把农村环境综合整治摆在更加突出和重要的位置。
同时,国务院转发环保部等八部委《关于加强农村环境保护工作的意见》指出:开展农村环境连片整治,是加快推进农村环境污染治理的重要举措,是生态建设示范区建设的重要内容,也是现阶段建设农村生态文明的有效途径。
2010年2月8日,环境保护部发布《农村生活污染防治技术政策》,旨在推动社会主义新农村建设,保护和改善农村环境,防治农村生活污染。
2015年年初,农业部印发了《农业部办公厅关于打好农业面源污染防治攻坚战的实施意见》,从源头削减、过程控制、末端治理的全过程入手,提出了7项重点任务、6项治理措施,明确了8项保障措施。
曹明德认为,对于农业农村环境污染问题,相关政策法规比较分散,缺乏一部有针对性的法律来规制这些问题,比如对污染严重的耕地进行分类,解决农村垃圾、污水处理问题。
中南财经政法大学教授高利红在接受《法制日报》记者采访时也认为,农村的环境问题非常复杂,农业问题、工业污染、农村生活污染、地下水污染和超采、土壤污染等问题等均相当突出。我国目前所有的环境立法不仅适用于城市,也适用于农村。但鉴于农村的产业形态和基础设施、基层治理模式与城市有显著不同,各项法规在农村的贯彻实施都遭遇到现实困境。
“2016年中央一号文件强调,基本形成改善农业环境的政策法规制度,意在加强顶层设计。”曹明德说。
加强顶层设计应如何着手?高利红认为,立法重点应放在农村基础设施的建设、财政资源配置、农村基层治理结构和模式的转换上,没有这些根本性措施,徒法不足以自行。建议立法时,要充分核算生态农业所耗费的管理成本。我国农业地域广大、区域差异也大,国家立法应为地方立法留足空间。比如农药、化肥零增长行动,如果没有基层治理基础,农药化肥的使用量不一定能准确统计出来；单纯依靠计划,也可能导致弄虚作假。有些计划性措施甚至有可能引发农药化肥在局部地区涨价,这些困难均必须充分考量。
“还需要特别注意的是,我国一些农村还比较贫困,发展生态需要大量资金支持。对于土壤贫瘠、灌溉用水匮乏等地方,发展生态农业需要大量一次性成本投入和后期维护费用,制定相应政策和法律时,应对地方财政和中央财政能力及其投入方面进行核算,以此保障工程性措施得以落实。”高利红说,此外,相关领域的立法应包括地方基层自治建设、乡村生态文化发展等。