首部农村产权交易市场指导意见将出土地流转市场将终结“无章可循”

《经济参考报》记者从知情人士处获悉，为了规范和促进农村土地产权流转交易，政府拟出台关于引导农村产权流转交易市场健康发展的指导意见，该文件由中央农村工作领导小组负责起草，或将于本月底前公布。据了解，这是全国层面上首部针对农村产权流转交易市场的指导性文件，将对市场形式、规模、布局、品种以及市场功能作出明确规定。

　　据农业部农村经济研究中心党组书记陈建华介绍，20世纪80年代中后期，我国农村就出现包括转包、出租、互换和转让等多种农村土地流转形式。到90年代初期，以土地承包经营权流转为主的农村产权交易初露萌芽。农业部2005年1月颁布有关办法规定，地方政府农业主管部门要负责流转及合同管理指导，此后各地才陆续成立了专门从事农村产权交易的机构。全国第一家农村产权交易所是2008年10月在成都市建立的，随后重庆、武汉、广州等大城市也随之设立了这类机构。

　　目前，这些机构主要有农村土（林）地流转服务中心和农村产权交易所（中心）两大类。据了解，截至2012年底，全国已有800多个县（市）、13000多个乡（镇）建立了土地流转服务中心；林业系统成立了1200多家林权交易机构。到2014年10月底，全国有北京、上海、天津、重庆、安徽、山东、成都、武汉、杭州、广州、昆明等11个省级或省会城市级农村产权交易服务机构。

　　多位专家告诉《经济参考报》记者，现在全国的农村产权交易机构普遍面临三大挑战，也是此次将要发布的关于引导农村产权流转交易市场健康发展的指导意见要解决的主要问题。

　　首先是交易机构定位模糊。在四川广安华蓥市，随着土地确权颁证的进行，农村产权交易机构的建立也提上了议事日程。该市农业局副局长王燕飞说，根据他的考察，农村产权交易机构设立在哪个部门，四川省各个地方都有自己的思考和探索。“有的在国土部门，有的在农业部门，还有的单独设立部门。”王燕飞说。

　　不仅是主管部门不统一，据一位不愿意具名的专家表示，现在全国的农村产权机构有的是企业性质，按照公司机制运行，有的是事业单位，市场定位也不统一。绝大多数流转服务机构依托政府职能部门设立，价格发现、资本对接等市场职能没有充分体现。11家省级和省会级农村产权交易机构中，国有企业出资6家，政府与国有企业共同出资1家，政府部门出资4家，多数交易所是在政府和相关部门扶持下生存，政府在交易所工作中的主导作用非常明显，政事不清、政企不清的问题比较突出。

　　其次是法律制度障碍依旧突出。据武汉农村综合产权交易所有关负责人介绍，目前集体产权是否必须进场规范交易、农村产权交易机构的合法性、二次流转、长久不变等都缺乏相关法律依据。《土地承包法》、《担保法》和《物权法》等法律的限制性条款都制约了农村产权的流动。此外，法律法规之间还存在相互冲突的现象，如四荒地和林权的承包期远高于《合同法》对租赁合同期限的规定等。

　　最后是配套政策尚不完善。陈建华表示，全国目前还未出台农村产权交易工作的相关文件，缺少宏观指导和配套政策，各地是在“摸着石头过河”。农民和集体资产管理者作为参与农村产权交易的市场主体，通过公开交易保护权益的意识不强，有的集体资产管理者缺乏自我约束和接受监督的意识。

　　记者在四川省华蓥市采访时，当地一位村民刘琼说，她“捡”了2户村民的1亩地来种，都是口头上说好的，用不着签协议、备案什么的。事实上，像刘琼这种通过口头协议进行少量土地流转的，在农村普遍存在，一些农村产权交易中心也无法将这类行为进行备案。

　　在四川省江油市，农业局下属单位农村土地流转服务中心早在几年前就建立了。中心副主任龚明鸣说，当地政策规定，45亩以上的土地流转需要到该中心备案，但没有强制要求，因此农民、大户到土地流转服务中心进行备案的比例比较低。

　　农业部数据显示，截至2014年6月底，家庭承包耕地流转面积占到全国家庭承包经营耕地总面积的28.8%，流转合同签订率达70.3%。有关人士透露，近年来随着土地流转规模的日益扩大，流转过程中农民的权利和义务需要合同约束，目前近三成的流转没有签订合同，说明很多地区需要尽快设立交易服务机构。数据显示，成都农交所各类农村产权交易成交金额近400亿元。“但民间的交易额可能超过这个数字10倍以上。”成都农交所负责人说，这在一定程度上反映了该所在实践中的尴尬。

　　多位专家预计，现在地方上成立农村产权交易机构的积极性高涨，随着政府即将出台指导意见明确相关事宜，2015年的土地流转交易会更加顺畅，规模有望进一步扩大。同时也有专家提醒，未来在产权流转交易的实践操作中，由于是市场化运作，将有更多的工商资本涌入农村拿地，如何通过设置保障金交纳等制度屏障抵御“非粮化”、“非农化”等风险，在不破坏现有集体经济的前提下合理增加本集体村民的收入，都是政府和交易所要共同面对的挑战。