养老金将优先投资实体经济 顶层设计或年内出台

延续二三十年的养老金投资运营政策即将迎来历史性的改革。

经济观察报( 微博 )获悉，由人社部牵头制定的社保顶层设计方案已经过多轮修改，而其中颇受外界关注的养老金投资运营部分的修改也基本完成，预计在年内，社保顶层设计方案将会正式出台。

确切来说，相关养老金投资运营部分文件的名称是《社会 保险 基金投资运营办法》，由于在社保基金中，养老金部分占有大头，所以业内人士通常的说法，都是简称为“养老金投资运营办法”，或者是“养老金投资运营方案”。

据人社部专家介绍，目前中国还执行着上世纪80年代的养老金投资运营政策，即养老金必须用于 银行 存款、购买国债。按照新的改革政策，下一步将采取市场化、多元化的投资运营策略，推动养老金“入市”。

所谓养老金“入市”，并不单纯就是指养老金进入“ 股市 ”，相反，按照十八大报告中明确的，要确保“基金安全和保值增值”的要求，在较长的时期内，养老金是以投资农业、工业、交通通信业、商业服务业等在内的实体经济为主，而不会投向风险很高的股票、房地产等市场。

前述人社部专家告诉经济观察报，现阶段有很多稳定的养老金投资增值的渠道，比如，购买高于银行存款利率的特定国债，投资一些国有大型光伏电站、高速铁路的建设。还有，在国有重点企业改制上市中，也可以允许养老金以战略投资者身份参股，这些方面的投资，既能确保安全，又能使养老金投资长期受益。

在养老金投资原则、投资方向上，人社部等方面是把安全性放在首位的，为此，新的养老金投资政策，将会是先搞试点，并且极有可能是，先对城乡居民养老金投资进行试点，此外，还会出台针对社保基金的“监督管理办法”，与《社会保险基金投资运营办法》相配套。

避开“股市”

据悉，早在2010年，人社部、财政部、全国社保基金理事会、证监会[ 微博 ]等方面就开始联手制定养老金入市政策，一直到2012年全国两会之前，完整的养老金投资运营方案才基本定稿，政策规定养老金投资股票的比例最高为40%，而该方案之所以没有出台主要原因是在征求意见过程中，有关方面对养老金投资股市的质疑声音很大。

对养老金投资股市持反对意见的原因是，自2008年全球性的 金融 危机以来，我国股市收益率已进入下降通道，包括美国、日本等发达国家在内，都大幅度降低了社保基金投资股市的比重，而转向投资实体经济，特别是投资基础设施建设。还有 中国资本 市场一直缺少有效的投资风险预警机制，若将养老金的重点投资到股票证券市场，必定存在巨大的投资风险。

全国社保基金理事会、证监会是竭力推动养老金入市的两大部门，时任社保基金理事会事长戴相龙、证监会主席郭振清都屡次在不同的场合表示，应该将养老金投资股票，而且投资比例最高应该达到40%。

据戴相龙介绍，在社保基金投资股市方面，全国社保基金理事会已经有成功经验，在一般情况下，社保基金投资股票的比例是30%，股票投资收益率约为50%。全国社保基金理事会公开的资料也显示，从2001年至2010年，该理事会管理的社保基金年均收益率为9.17%。

在制定方案的几大部门中，也有质疑养老金投资股市的声音。人社部农村社会保险司副司长卢海元撰文指出，除了个别年份，全国社保基金理事会投资股市的总体收益率非常低，而且大部分年份收益率不及存银行利息，甚至回报率是负的。“目前中国 A股 的一个显著特点是圈钱市、过度投机炒作市、完全被操控操纵的市场”，是一个风险巨大的市场。

根据全国社保基金理事会的年度报告，卢海元核算的结论是，从2008-2011年，社保基金投资股市年均亏损近167亿元，收益率也未超过同期年平均通货膨胀率。现阶段，我国基本养老金有90%是躺在银行里来吃利息，近些年的年均收益率不足2%，与通货膨胀率接近。两方面比较，将养老金投资股票存在的风险更大。

前述人社部专家告诉经济观察报，在新的养老金投资运营方案中，人社部等方面更加突出强调养老金投资的安全性，在选择市场化、多元化的投资渠道、投资方向上，主要是以基础产业和公共产业的实体经济为主，而不是风险很大的“股市”、“房市”。

所谓实体经济、虚拟经济的涵盖面都很广，前述人社部专家给出的简要解释是，一般来说，像房地产市场、股票类 金融市场   之外的部分，就可以笼统地概括为“实体经济”。

对于养老金投资哪些实体经济最佳？卢海元的观点是，应该选择投资 新能源 产业，特别是建设大型、特大型光伏电站。

试点先行

在人社部等方面正在完善的养老金投资方案中，除了明确要以投资实体经济为主，还提出要先搞试点，在取得成功经验之后，再在更大的范围内实施养老金投资运营办法。

据前述人社部专家分析，在《社会保险基金投资运营办法》、“监督管理办法”等文件颁布之后，极有可能先对城乡居民养老金投资进行试点。或者届时将把城乡居民的 养老保险 缴费，购买高于银行存款利率的特定国债，或者投资到国家在能源、交通等大型项目的建设，还有就是在国有重点企业改制上市中，允许养老金以战略投资者身份参股，凡此种种，都基本可以确保养老金投资既安全，又保值增值。

根据人社部的统计，截至2013年底，全国参加城镇职工基本养老保险的人数是32218万，参加新农保、城居保两种养老保险的人数合计超过4.9亿。

今年2月国务院将新农保、城居保两种制度“合并”，出台城乡居民养老保险制度。前述人社部专家告诉经济观察报，现在仅仅新农保基金积累预计已经有3500亿元，而且每年还在以超过1000亿元的速度在增长，这也就意味着，下一步对城乡居民养老金投资进行试点，不论是投资运作的资金总量，还是涉及的城乡居民人数，两方面的数据都很庞大。

前述人社部专家补充表示，到去年底，城镇职工基本养老金已超过3.1万亿元，这更是一笔庞大的资金。出于投资安全性考虑，预计暂时还是会限定在定期存款和购买国债两方面。

至于市场化普遍关注的，下一步相关部委是否对养老金投资进行直接管理，是否会成立专门的养老金投资管理机构，前述人社部专家给出的分析是，现在我国养老金主要分布在省、市、县三级，中央政府层面还没有养老金积累，有可能的情况是，全国将逐步建立和完善以省为主、以部委为辅的基金投资管理体制，建立省、部两级基金投资管理委员会和隶属于国务院的社保基金投资公司，专门负责社保基金投资营运和投资的监督管理，进一步完善社保基金治理结构。