公积金管理改革十年未到位 或因触动地方及银行利益

　　公积金管理改革缘何十年未到位

　　面对公积金制度功能弱化，研究机构、专家学者改革呼声强烈；但《住房公积金管理条例》修改、制度完善等工作实质进展缓慢

　　记者在多个省市调研了解到，肇始于2002年的全国住房公积金管理机构改革，运行十多年来，至今仍未到位。

　　本刊记者在多地调研了解到，全国仍有200多个应撤未撤的分中心人、财、物相对独立，业务不规范，监管不到位，部分已启动改革单位定位模糊、职能不清，造成公积金管理机构运转混乱。

　　针对公积金制度逐渐暴露出功能弱化等多方面问题，相关的改革又明显迟滞，业内人士呼吁，适应经济社会发展大势，加快推进公积金制度改革，使其能为解决我国住房问题提供更多助推力。

　　现行制度存“先天缺陷”

　　《住房公积金管理条例》(以下简称《条例》)规定，住房公积金是指单位及其在职职工缴存的长期住房储金，住房公积金的管理实行“住房公积金管理委员会决策、住房公积金中心运作、银行专户存储、财政监督”的原则，由央行制定存贷款利率，住房和城乡建设部履行行政监督。然而，这一制度安排存在如下“天然缺陷”：

　　首先，各地公积金管理中心定位是直属城市人民政府的不以营利为目的的独立的事业单位，难以有效履行公积金运营的职能。“这一定位难以构建与公积金运营相适应的法人治理结构，难以提供公积金运营的资本金约束，难以强化激励约束机制。”上海财经大学不动产研究所常务副所长陈杰说，多地公积金管理中心已成为政府附庸并严重行政化，存在“政企不分、政事不分”；由于没有资本金要求，公积金业务风险可能酿成亏损、破产，引发信用危机和社会危机。

　　其次，住房公积金管理委员会的决策和监督职能虚设。公积金管委会由政府及人民银行等有关部门负责人、职工代表及单位代表组成。业内人士表示，由于人员的选拔不够公开公平，使得管委会决策实质上成为政府部门决策，同时，对其激励约束不足，难以确保决策的科学性，而且人员更换频繁，许多地方管委会决策形同虚设。

　　再次，住房公积金的法律地位、法律关系界定不清。中南财经政法大学房地产研究所所长张东说，由于《条例》未做出清晰界定，公积金管理中心是否可以自主处置公积金财产，作为非金融机构从事借贷融资是否非法集资，缴存人是否可以自由存款取款。

　　此外，住房公积金监督机制不健全。《条例》规定，住房公积金要接受住房公积金管委会、存储银行和财政部门的监督。业内人士表示，管委会既没有能力也没有动力执行监督；而银行只关心公积金的存款规模和沉淀资金，不承担任何风险或托管人责任。同时，由于公积金运行的专业化、封闭化，使得财政部门缺少监督能力，上级监督太远，同级监督太弱。

　　最后，缴存人利益无法得到保障。张东认为，从目前实际情况看，公积金管理架构似乎是按照信托模式构建的，但缴存人却无法获得与公积金运营相关的参与权、知情权和增值收益权；缴存人的长期储蓄只能获得活期利息。

　　公积金改革遭遇利益阻挠

　　完善公积金制度的重要性显而易见。但调研中，记者感受到一种明显反差，一方面，各地高校、研究机构、管理人士等近年来不断进行关于公积金问题的调研和建议，改革呼声不可谓不强烈；但另一方面，《条例》修改、制度完善工作等却进展缓慢，创新工作更是乏善可陈，“只闻楼梯声，不见人下来”。

　　以《条例》的修改为例。清华大学房地产研究所所长刘洪玉说，现行的《条例》是2002年修订的。十多年来，房价早已翻了几番，“而近几年公积金实质性的改革可以说没有”。近年来，修订《条例》呼声高涨。比如，2011年底，相关部门负责人就明确提出，要在2012年6月前完成条例修订工作并上报；2012年年底，相关部门再次提出2013年要完成条例修订工作；进入2014年以来，这依然是相关部门的工作重点。公积金制度功能弱化，相关条例又修订艰难，以至于有一些观点甚至认为，公积金制度可以废除了。

　　陈杰说：“目前情形下，基于政府强制储蓄的住房公积金，还有没有单独存在的必要，以及如果存在，到底能发挥什么样的作用，它的性质、功能定位是什么，该如何运行，如何保护缴存人的权益，如何规范管理和防范风险，如何与市场经济新形势、社会转型和国家战略调整相适应等问题，都在社会上产生了很多争议。”

　　业内人士认为，公积金制度改革遇到的最大困难在于利益调整。一旦改革，将要触动不少利益相关方。比如地方政府，资金管理权在地方政府，公积金增值收益也作为城市廉租房建设的补充资金上缴财政，一旦对增值收益分配进行调整，将触动地方利益。还有经办银行，公积金归集和贷款等业务都在银行，这是很大的一笔资金，要提高缴存利率，商业银行不会轻易答应，且还涉及银监会和人民银行等。

　　制度创新转型条件成熟

　　“当前，中国公积金正处在创新转型的重要时期，改革是发展的唯一出路。公积金制度是否能保持生命力，就看是否跟得上经济社会发展大趋势。”上海市住房公积金管理中心主任沈正超的观点，在业内人士中具有代表性。

　　沈正超、刘洪玉、陈杰等多位业内人士认为，随着房价不断攀升，住房需求多样化，公积金制度既面临着功能弱化等挑战，也面临着发挥更加有力的住房保障作用等机遇。特别是随着城镇化进程的不断加快，人口从农村向城市转移的规模巨大。通过住房保障帮助进入城市就业的农民成为市民，平稳地融入城市生活，这既对公积金制度适应住房多样化需求提出了新要求，也对进一步提升公积金覆盖面、完善投资运作模式、加强组织管理等提出了新的要求。

　　业内人士认为，目前进行制度创新的条件比前几年要更加成熟。

　　比如，保障房建设是公积金发挥更大作用的重要领域。公积金制度作为一项政策性的住房社会保障制度，今后可强化互助互济的特点，在解决广大城镇中低收入居民的居住困难问题方面发挥更大的作用。再如，住房需求的多样化也为公积金创造“增量效益”提供了空间。例如，租住房屋在大城市居民住宅消费中的比重越来越高。“公积金制度的一些作用是商业银行所无法取代的，必须要继续更好地发挥出来。”深圳市住房公积金管理中心主任袁以立说。

　　业内人士认为，住房公积金制度作为具有中国特色的强制性住房合作金融制度，实际上综合运用了国际上较先进的解决住房的模式，具有重要意义。当下应加快其创新转型，建立起符合中国国情的住房公积金模式，完善与经济社会发展和房价水平相适应的弹性缴存比例调整机制，健全公积金支持保障房建设和多元化住房消费需求的机制，以更好帮助解决住房问题，并体现社会公平。□《瞭望》新闻周刊