评论：公民对法治的真诚信仰从何而来

　　十八届四中全会指出：“法律的权威源自人民的内心拥护和真诚信仰。”一语道破法律权威的实质，法律的权威并不来自于法律背后的强制力。权威是尊严、权力和力量的意思，指人类社会实践过程中形成的具有威望和支配作用的力量。权威内含的“权”和“威”，应该来自于权威者自身，而非权威者所能使用的暴力。从法律权威一词来看，法律权威也就来自于法律自身能够让人们拥护的能力，而非法律的外在的强制力。从历史上看，统治权威可以有多种形态，按马克思·韦伯的说法，至少有三种理想形式的正统权威，而现代社会的统治权威则依赖于法理型权威。法理型权威意味着法律获得了至上的统治意义，获得了社会民众的内心拥护和信任，法律获得了自愿的服从。和法律权威同时并存的当然也就不可能是人的统治，而是法律的统治了。

　　十八届四中全会对法律权威的强调正是抓住了法治实现的命脉，没有人民对法治的真诚信仰，如何可能有法治的实现？然而公民对法治的真诚信仰从何而来？法治的核心要义在于一切权力对法律的服从，从而使法律获得了至上的统治意义。当然法治不是说法律像一个人那样在进行统治，而是人们如何看待法律地位的问题，到底是权力大于法律，还是法律大于权力。

　　因此，法治从根本上看是全社会对法律的服从问题，这就需要人民对法治的尊重和信仰。如果说法律的运行就像一条河流的话，法律的源头就是立法，法律的上游就是执法、司法和法律的监督，而公民守法则处于法律的下游。如果河流的源头和上游都被污染了，则河流的下游也免不了被污染的命运。如果立法、执法、司法和法律监督都不能显示出法律的正义和对法律的尊重，则普通公民就不能有对法律的尊重和信仰。

　　法治体现在法律运行的每一个环节对法律的尊重，它不能仅仅体现在立法环节。尽管我们可以制定出公平合理的良法出来，但它并不必然带来人们对它的尊重。公平合理的法律只是它获得拥护和尊重的必要条件，而不是充分条件。在法律的运行中，更重要的是行政机关、司法机关以及一切政府机关对法律的坚守和服从。美国法社会学家庞德在《书本中的法律和行动中的法律》一书中揭示了行动中的法律和书本中的法律脱节的现象，官员们可能并不总是执行着书本中的法律，而是还可能存在着另外一套行动的规则。庞德的研究告诉我们，官员们并不必然地尊重书本中的法律，他们会在行动中创立自己的规则。然而，执法者不能是立法者，如果执法者是立法者的话，按英国思想家洛克的说法，“如果同一批人同时拥有制定和执行法律的权力，这就会给人们的弱点以绝大诱惑，使他们动辄要攫取权力，借以使他们自己免于服从他们所制订的法律，并且在制定和执行法律时，使法律服从于他们自己的私人利益。”如果官员们不服从法律，而是服从自己的规则，则谋取私人利益的现象就难以避免。我国法治建设中的一个突出问题就是在不同程度上存在着潜规则现象，不少地方，老百姓按法律按程序办事难，而找关系、走后门办事易，其原因在于官员们私下从自己的利益出发创立了潜规则。如果官员按照潜规则办事，则老百姓就会按潜规则和政府打交道；如果官员们按法律办事，则老百姓就会按法律和政府打交道。

　　我们欣喜地看到十八届四中全会把“法治体系”的概念作为一个异于以往“法律体系”的概念被提出，全面推进依法治国的总目标是“建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家”。要在党的领导下，形成“完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系”，同时还包括形成完善的党内法规体系。从法律体系到法治体系，一字之差，却反映出对当前法治建设中突出问题的有力回应。法律体系只是静态的，法治体系却是动态；法律体系只关注法律的制定，法治体系更关注的是整个法律的运行。从法律运行中凸显政府对法律的尊重，是公民真诚相信法律、信仰法治的关键，也是法治能否被实现的关键。

　　(作者系西南政法大学行政法学院教授)